10.2.2016

Päätös, josta valitetaan

Oulun hallinto-oikeus 26.3.2014 nro 14/0125/1

Asian aikaisempi käsittely

Iin kunnanvaltuusto on 20.2.2012 tekemällään päätöksellä (§ 8) hyväksynyt Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajennuksen (Asemakylän osayleiskaava) 2025.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n, B:n ja C:n valituksesta kumonnut Iin kunnanvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaksi vaatimukseksi tulkittavan kuluvaatimuksen enemmälti hyläten velvoittanut Iin kunnan korvaamaan A:n, B:n ja C:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi arvioidulla 100 eurolla.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. A:n, B:n ja C:n valitus

Esteellisyyttä koskevat väitteet

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 - 30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen, 5 kohdan mukaan, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa sekä 7 kohdan mukaan, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa:

1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa;

2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä

3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista.

Maantielain 17 §:n 1 momentin mukaan yleissuunnitelman ja tiesuunnitelman tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan, jossa maantien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Pykälän 2 momentin mukaan yleissuunnitelmaa ei saa hyväksyä vastoin maakuntakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Tiesuunnitelmaa ei saa hyväksyä vastoin oikeusvaikutteista kaavaa.

Kaavasuunnittelun lähtökohta sekä kaavan valmistelun ja kaavan kuvausta

Asiakirjoista ilmenee, että Tielaitoksen Oulun tiepiiri on vuosina 1994 - 1995 laatinut yleissuunnitelmatasoiset vaihtoehtotarkastelut valtatien 4 kehittämisestä moottoriväylänä Räinänperältä Pohjois-Iihin. Hankkeen yhteydessä on suoritettu ympäristövaikutusten arviointimenettely. Iin keskustaajaman osayleiskaavaa on laadittu samanaikaisesti valtatien 4 tavoitesuunnittelun kanssa. Valmistelussa ei ole syntynyt yksimielisyyttä valtatien sijoittamisesta, ja Iin kunnanvaltuuston 10.6.1996 hyväksymän oikeusvaikutuksettoman Iin keskustaajaman osayleiskaavan 2010 kaava-alueen ulkopuolelle on kaavan hyväksymisvaiheessa rajattu alue, joka käsittää valtatien 4 uutta linjausvaihtoehtoa koskevat alueet. Mainittu osayleiskaava käsittää Iin keskustan lisäksi lähiympäristön kyläalueet lukuun ottamatta Iin Asemakylää.

Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa Iin taajaman kohdalle on osoitettu tieliikenteen yhteystarve nykyisen valtatien linjauksen itäpuolelle. Merkinnällä osoitetaan uusia tieyhteyksiä, joiden sijainnin tai toteuttamistavan määrittely edellyttää lisäselvityksiä. Kaavamerkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan valtatien yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa Iin taajaman kohdalla tulee olla ensisijaisena tavoitteena valtatien säilyttäminen nykyisellä paikalla. Mahdollisen uuden tien paikka voidaan ratkaista yleiskaavoituksen kautta taajaman itäpuolelta.

Iin kunnanhallitus on 12.9.2007 päättänyt käynnistää Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajentamisen. Suunnittelualueen rajaukseksi on määritelty edellä mainittu aikaisemmassa yleiskaavatyössä kaava-alueen ulkopuolelle rajattu alue. Osayleiskaavaa edeltävä kaavarunko on päätetty laatia koko keskustaajaman osayleiskaava-alueelle. Kaavan suunnittelutyö on aloitettu tammikuussa 2008 ja valtuusto on 30.6.2008 hyväksynyt kaavan tavoitteet. Päätöksen mukaan kaavan laajennuksen keskeisinä tavoitteina on muun muassa osoittaa Iin kuntakeskuksen laajenemisalueet ja täydennysrakentamisella kehitettävät kylät sekä ratkaista valtatien 4 uusi tilavaraus Iin kohdalla.

Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajentamista koskien on laadittu erillinen selvitys valtatien 4 kehittämisestä Iin kohdalla. Selvityksessä on esitetty valtatien 4 eri linjausvaihtoehtoihin perustuvat vaihtoehtoiset maankäytön rakennemallivaihtoehdot 0, 0++, A, B, C ja D. Rakennemallivaiheessa on otettu huomioon suunnitellun osayleiskaavan laajennus- alueen lisäksi Iin keskustaajaman alue. Rakennemallivaihtoehdossa 0++ valtatietä kehitettäisiin nykyiselle paikalle nelikaistatieksi eritasoliittymin ja rakennemallivaihtoehdoissa A - D valtatien linjaus sijoittuisi nykyisen valtatien itäpuolelle. Rakennemallivaihtoehto A:ssa ja B:ssä ohikulkutie sijoittuu pääradan länsipuolelle, vaihtoehto B:ssä Iin keskustaajaman kohdalla pääradan varteen. Rakennemallivaihtoehdoissa C ja D ohikulkutien linjaus sijoittuu pääradan itäpuolelle.

Iin kunnanhallitus on 6.4.2010 pöytäkirjan §:n 85 kohdalla päättänyt esittää valtuustolle kaksi vaihtoehtoista rakennemallia, joista toinen on vaihtoehto 0++ ja toinen vaihtoehto B. Kunnanhallitus on esittänyt valtuustolle, että se valitsee yhden rakennemallin osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi. Valtuusto on 19.4.2010 pöytäkirjan §:n 31 kohdalla päättänyt valita rakennemallivaihtoehto B:n osayleiskaavan laajennuksen jatkosuunnittelun pohjaksi.

Valtuusto on 23.6.2010 pöytäkirjan §:n 56 kohdalla päättänyt hyväksyä rakennuspaikkojen mitoitusperiaatteet rantarakentamiselle ja rantavyöhykkeen ulkopuoliselle rakentamiselle suunnittelualueella.

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan laajennuksen suunnittelualue käsittää Iin keskustaajaman kasvualueet taajaman itäpuolella, Pentinkankaan asemakaavoitetun teollisuusalueen, Sorosenkylän, Asemakylän ja Huoviskylän sekä näiden lähiympäristöt ja Iijokivarren Raasakan sillalle asti. Suunnittelualueen laajuus on noin 3 000 hehtaaria. Osayleiskaavan laajennuksella määritellään keskustaajaman itäpuolinen yhdyskuntarakenne ja laajenemisalueet. Suunnittelualuetta on laajennettu kesäkuussa 2011 siten, että mukaan on otettu Harisojan ja Iijoen yläkanavan välinen ohitustien alue noin 100 metriä leveänä käytävänä.

Kaava on oikeusvaikutteinen yleiskaava. Kaavassa on kohdemerkinnöin osoitettu olemassa olevat rakennuspaikat ja lomarakennukset sekä uusien rantarakennuspaikkojen likimääräinen sijainti. Kaavaselostuksen mukaan kaavaa valmisteltaessa laadittuun rantaviiva- ja emätilaselvitykseen perustuva rakennuspaikkojen mitoitus koskee rakentamisen sijoittumista rantavyöhykkeelle, jonka syvyydeksi on määritelty noin 200 metriä. Uusia rantavyöhykkeen ulkopuolisen alueen rakennuspaikkoja ei ole merkitty kaavakarttaan. Niiden rakentaminen määräytyy tapauskohtaisella suunnittelutarveharkintamenettelyllä maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M-1) koskevista kaavamääräyksistä ilmenevin periaattein.

Osayleiskaavan laajennuksessa rakennemallivaihtoehtoon B perustuvaa valtatien 4 uutta linjausta koskee kaavamerkintä kaksiajoratainen päätie.

Esteellisyys kunnanhallituksen kokouksessa 6.4.2010

Kunnanhallituksen kokousta 6.4.2010 koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että päätöksentekoon pöytäkirjan §:n 85 kohdalla päätettäessä esityksen tekemisestä valtuustolle rakennemallin valintaa koskevassa asiassa ovat ottaneet osaa muun muassa kunnanhallituksen puheenjohtaja D, kunnanhallituksen jäsenet E ja F sekä kunnanhallituksen varajäsen G.

D:n silloinen puoliso ei ole ollut Iin seurakunnan kirkkovaltuuston jäsenenä hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetussa asemassa seurakunnassa, eikä D ole ollut puolisonsa kirkkovaltuuston jäsenyyden perusteella esteellinen osallistumaan päätöksentekoon kunnanhallituksessa rakennemallin valintaa koskevassa asiassa. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädettyä esteellisyysperustetta ei sovelleta mainitun pykälän 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettuihin läheisiin, eikä D siten ole ollut asiassa esteellinen myöskään sillä perusteella, että hänen puolisonsa veljelle on mahdollisesti ollut odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

E omistaa yhdessä puolisonsa kanssa Iin keskustaajaman alueella olevan Tillilän tilan RN:o 15:128. Tila ei sijaitse nykyisen valtatien 4 läheisyydessä. Näin ollen rakennemallivaihtoehdon valintaa koskevan asian ratkaisusta ei ole ollut odotettavissa E:lle tai hänen läheisilleen erityistä hyötyä tai haittaa. Myöskään luottamuksen E:n puolueettomuuteen ei voida katsoa vaarantuneen hallintolaissa tarkoitetulla tavalla. E ei siten ole ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 6.4.2010.

Hallinto-oikeuden käytettävissä olevista väestötieto- ja kiinteistötietojärjestelmistä saatavien tietojen mukaan F omistaa yhdessä puolisonsa kanssa Iin keskustaajaman alueella olevan Vikkelän tilan RN:o 12:288, joka sijaitsee lähimmillään noin 160 metrin etäisyydellä valtatiestä. G on osakkaana kuolinpesässä, joka omistaa Keltamäen tilan RN:o 1:137 Iin keskustaajaman alueella valtatien 4 alueeseen rajoittuen. Hänen veljensä H omistaa Pöllön­pesän tilan RN:o 37:70 osoitteessa Kalatie 2, joka sijaitsee lähimmillään noin 150 metrin etäisyydellä valtatiestä. Iin seurakunta omistaa Tuomiston tilan RN:o 39:129 ja Pajulan tilan RN:o 40:35. Molempiin tiloihin kuuluu palstoja, jotka rajoittuvat valtatien 4 alueeseen. Palstoilla sijaitsee pappila, asuinkäytössä olevia rakennuksia ja leirintäalue.

Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajennus - Valtatien 4 kehittäminen Iin kohdalla -nimisestä selvityksestä ilmenee, että valtatien 4 keskimääräinen vuorokausiliikennemäärä Iin kohdalla on vuoden 2008 laskennan perusteella ollut 6 500 - 10 800 ajoneuvoa, josta raskaita ajoneuvoja 950 - 1 200. Nykyisellä tieverkolla valtatien vuodelle 2027 ennustettu keskimääräinen vuorokausiliikennemäärä olisi 10 000 - 15 600 ajoneuvoa. Rakennemallivaihtoehdossa 0++ valtatieosuutta nykyisellä paikalla parannettaisiin eritasoliittymin varustetuksi nelikaistatieksi. Tie levennettäisiin 10 metristä 19 metriin. Ratkaisu edellyttäisi mittavia melusuojaustoimenpiteitä, jotka muuttaisivat merkittävästi tieympäristöä ja näkymää tieltä/tielle, sekä useiden asuinrakennusten ja liike- ja teollisuusrakennusten lunastuksia. Rakennemallivaihtoehto B:n ja muiden ohitustielinjausvaihtoehtojen mukaisessa ratkaisussa nykyinen valtatien 4 osuus Iin kohdalla muuttuu seututieksi. Mainitussa selvityksessä nykyiselle valtatielle jääväksi liikennemääräksi on tällöin arvioitu suurimmillaan 3 500 - 4 200 ajoneuvoa vuorokaudessa.

Edellä selostetun perusteella valtatien kehittäminen nykyisellä paikallaan tarkoittaisi merkittävää muutosta Iin keskustaajaman nykyiseen maankäyttöön ja kyläkuvaan. Maankäytön muutos koskisi erityisesti nykyisen valtatien alueeseen rajoittuvia kiinteistöjä ja niiden käyttöä. Keskustaajamassa melu-, tärinä- ja pölyhaitat lisääntyisivät valtatien lähialueilla. Valtatien nykyisellä paikalla kehittämistä koskevan vaihtoehdon sijasta toteutettava ohitustielinjausta koskeva rakennemallivaihtoehto tarkoittaisi liikennemeluun liittyvien ympäristövaikutusten vähenemistä Iin keskustaajamassa.

Kun otetaan huomioon edellä todetut kiinteistönomistukset ja vaikutukset Iin keskustaajaman alueella, rakennemallivaihtoehdon valintaa koskevasta ratkaisusta ja kaavaratkaisusta on ollut odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa F:lle, G:lle ja hänen veljelleen H:lle sekä Iin seurakunnalle. D, jonka silloinen puoliso on kaavaa valmisteltaessa ollut Iin seurakunnan kirkkoneuvoston varajäsen, sekä F ja G ovat siten olleet esteellisiä osallistumaan kaava-asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 6.4.2010.

Esteellisyys valtuuston kokouksessa 19.4.2010

Valtuuston kokousta 19.4.2010 koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että päätöksentekoon pöytäkirjan §:n 31 kohdalla päätettäessä rakennemallin valinnasta ovat ottaneet osaa valituksessa mainitut valtuuston puheenjohtaja, valtuutetut ja varavaltuutetut.

Valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee kuntalain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

D ei ole ollut esteellinen valtuustossa sillä perusteella, että hänen silloinen puolisonsa on ollut Iin seurakunnan, joka omistaa maata nykyisen valtatien välittömässä läheisyydessä ja osayleiskaavan laajennusalueella, kirkkovaltuuston jäsen ja kirkkoneuvoston varajäsen.

Hallinto-oikeuden käytettävissä olevasta kiinteistötieto- ja väestötietojärjestelmästä ilmenee, että valituksessa esiin tuodut valtuutetut tai heidän läheisensä omistavat tai hallitsevat kiinteistöjä/rakennuksia Iin keskustaajaman alueella. Lähimpänä valtatien 4 nykyistä linjausta sijaitsevat edellä kohdassa Esteellisyys kunnanhallituksen kokouksessa 6.4.2010 todetut omistukset, sekä seuraavat omistukset:

Valtuutettu D:n silloisen puolison veli I omistaa rakennuksia Iin seurakunnan omistuksessa olevan Pajulan tilan RN:o 40:35 alueella osoitteessa Kisatie 10 arviolta reilun 100 metrin etäisyydellä valtatiestä. Varavaltuutettu J:n veli K omistaa rakennuksen Kiinteistö Oy Iin Valkealinnan omistuksessa olevalla Jussilan tilalla RN:o 27:56 osoitteessa Pappilantie 3 arviolta vajaan 100 metrin etäisyydellä valtatiestä.

Hallinto-oikeuden käytettävissä olevista kiinteistötieto- ja väestötietojärjestelmistä ilmenee, että L omistaa yhdessä puolisonsa kanssa Mäkelän tilan RN:o 7:131 ja Aappolan tilan RN:o 7:183. Mäkelän ja Aappolan tilat sijaitsevat arviolta alle 200 metrin etäisyydellä rakennemallivaihtoehto A:n mukaisesta tielinjauksesta. J:n veli K omistaa Yrjölän tilan RN:o 176:1, jonka palstoista yksi sijoittuisi rakennemallivaihtoehto D:n mukaisen tielinjauksen alle ja toinen sen välittömään läheisyyteen. Näillä palstoilla on rakennuksia. Rakennemallin valintaa koskeva asia on edellä mainittujen kiinteistöjen ja rakennusten omistusten perusteella koskenut kuntalain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti G:tä, L:ää, J:tä, D:tä ja F:ää ja/tai heidän hallintolain 28 §:n 2 momentissa tarkoitettua läheistään. He ovat siten olleet esteellisiä osallistumaan rakennemallin valinnasta päättämiseen valtuustossa 19.4.2010.

Muiden valituksessa mainittujen valtuutettujen ja varavaltuutettujen tai heidän läheistensä omistukset sijaitsevat niin etäällä Iin keskustaajaman kohdalla olevasta valtatien 4 tiealueesta tai ohitustielinjausvaihtoehdoista, etteivät he ole olleet esteellisiä osallistumaan asiasta päättämiseen valtuustossa.

Esteellisyys valtuuston kokouksessa 23.6.2010

Valtuuston kokousta 23.6.2010 koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että valtuutettu M on osallistunut päätöksentekoon pöytäkirjan §:n 56 kohdalla päätettäessä rakennuspaikkojen yleisistä mitoitusperiaatteista kaava-alueella. Sen sijaan kokouksen osanottajaluettelon mukaan varavaltuutettu J ei ole ollut kokouksessa läsnä.

Sillä perusteella, että M:llä on kiinteistöomistuksia osayleiskaavan laajennusalueella, rakennuspaikkojen yleisiä mitoitusperiaatteita koskeva asia ei ole koskenut kuntalain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti häntä. Hän ei siten ole ollut esteellinen osallistumaan asiasta päättämiseen valtuustossa 23.6.2010.

Asian valmisteluun osallistuneen konsulttitoimiston työntekijän esteellisyys

Kaavaa valmisteltaessa laaditun rakennemallien vaikutustarkasteluselvityksen laatijana toimineen Plaana Oy:n työntekijät eivät ole olleet virka- eivätkä työsuhteessa Iin kuntaan eivätkä he muutoinkaan ole hoitaneet kaavan laatimiseen liittyviä viranomaistehtäviä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kunnan kaavoitustehtävistä vastaavien viranhaltijoiden vastuu kaavoitustehtävien valvonnasta ja asioiden esittelemisestä, mainitun yhtiön palveluksessa selvityksen tekemiseen osallistunutta N:ää ei voida pitää hallintolaissa tarkoitetulla tavalla esteel­lisenä.

Johtopäätökset esteellisyysväitteiden johdosta

Kaava-asian valmisteluun kunnanhallituksessa 6.4.2010 ja valtuustossa 19.4.2010 on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Valtuuston päätös osayleiskaavan laajennuksen hyväksymisestä on siten asian valmistelussa tapahtuneen virheen johdosta syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Päätös on tämän vuoksi kumottava.

Muut valitusperusteet

Valtuuston päätöksen tultua kumotuksi edellä mainituilla esteellisyyttä koskevilla valitusperusteilla asiassa ei ole tarpeen lausua muista A:n, B:n ja C:n valituksessa esitetyistä valitusperusteista.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A, B ja C joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Hallinto-oikeus on arvioinut kohtuulliseksi oikeudenkäyntikulujen määräksi 100 euroa.

2. O:n valitus

Kun valtuuston valituksenalainen päätös kumotaan A:n, B:n ja C.n valituksessa esitetyillä esteellisyyttä koskevilla perusteilla, asiassa ei ole tarpeen lausua O:n valituksesta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Oikeudenkäymiskaari 21 luku 8 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Anne-Mari Keskitalo (eri mieltä) ja Pertti Piippo. Asian esittelijä Renne Pulkkinen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Iin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Oulun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Iin kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on uudistanut asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallitus päätti 6.4.2010 esittää valtuustolle kaksi vaihtoehtoista rakennemallia eli rakennemallit 0++ ja B, joista valtuuston esitettiin valitsevan toisen osayleiskaavan jatkokäsittelyn pohjaksi. Alkuperäiset vaihtoehdot A, C ja D eivät olleet mukana päätösehdotuksessa eikä niistä käyty keskustelua. Vaihtoehdoista oli luovuttu jo valmistelussa.

Valtuusto päätti 19.4.2010 valita aiempaa ohitustien rakentamista koskevaa strategista linjausta vastaavasti rakennemallivaihtoehdon B osayleiskaavan laajennuksen jatkosuunnittelun pohjaksi. Valtuustossa äänestettiin kunnanhallituksen päätösehdotuksen vaihtoehdon B ja rakennemallivaihtoehdon C välillä. Alkuperäiset vaihtoehdot A ja D eivät olleet mukana päätösehdotuksessa eikä niistä käyty edes keskustelua.

Tielinjausvaihtoehtojen osalta esteellisyysarvioinneissa on annettu merkitystä tielinjauksen ja kiinteistön väliselle etäisyydelle, sille sijaitseeko kiinteistö melualueella, onko liikenteen melun muutos merkittävä, onko kyse ennestään olemassa olevasta tiestä, onko melusuojaus tarpeen ja suojausta tarkoitus parantaa ja vaikuttako tien linjaratkaisu kaavassa merkittävästi kiinteistölle kantautuvan melun määrään. Yksinomaan kiinteistön sijainti tien läheisyydessä ei synnytä esteellisyyttä.

Kunnan yleisen rakennemallin valinta ei varsinaisesti ole ollut tämän osayleiskaava-asian käsittelyä siten kuin hallintolain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Rakennemallivaihtoehdon valinnassa on ollut kyse Iin kuntaa laaja-alaisesti koskevasta yleisestä maankäytön linjauksesta. Valtuusto on 19.4.2010 kunnanhallituksen esityksen pohjalta päättänyt ohjeellisesti vireillä ollutta osayleiskaavoitusta laajemmin kunnan tulevan maankäytön rakennemallista. Yleisissä rakennemallivaihtoehdoissa on ollut erilaisia tielinjausvaihtoehtoja ja niissä on esitetty tulevan rakentamisen painopistealueita. Rakennemallia koskevalla päätöksellä ei voida sulkea pois muunlaisia kaavoituksellisia ratkaisuja myöhemmässä kaavoituksessa. Rakennemallin valintaa koskevalla päätöksellä ei ole sitovia oikeudellisia vaikutuksia.

Ohitustien rakentaminen on ollut Iin kunnanvaltuuston strateginen valinta jo ennen osayleiskaava-asian käsittelyä ja rakennemallivaihtoehdon valintaa kunnanhallituksessa ja valtuustossa. Rakennemallinkin valinta on tehty ennen kuin kaavaluonnos on ollut nähtävillä. Muut rakennemallivaihtoehdot kuin 0++ ja B on hyvissä ajoin suljettu pois lähinnä maankäytöllisten seikkojen perusteella. Tämän osayleiskaava-asian yhteydessä ei ole edes voitu puuttua suunnittelualueen ulkopuolisten alueiden eli Iin keskustaajaman ja valtatien 4 kehittämiseen tai maankäyttöön, vaan nämä tulevat harkittavaksi erikseen myöhemmin omissa menettelyissään. Osayleiskaava-asian saati rakennemallin valinnan ei voida katsoa koskevan valtuutettuja tai heidän läheisiään välittömästi ja henkilökohtaisesti. Valtuutetut eivät ole olleet esteellisiä eikä esteellisyyttä ole syntynyt myöskään kunnanhallituksessa.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja ja valtuutettu D:n silloinen puoliso on kaavaa valmisteltaessa ollut Iin seurakunnan kirkkoneuvoston varajäsen. Seurakunta omistaa osayleiskaavoitettavan alueen ulkopuolella sijaitsevat tilat RN:ot 39:129 ja 40:35. Tiloihin kuuluu palstoja, jotka rajoittuvat nykyisen valtatien 4 (rakennemallivaihtoehto 0++) alueeseen. Palstoilla sijaitsee pappila, asuinrakennuksia ja leirintäalue.

Seurakunnan tilojen tai D:n silloisen puolison veljen rakennuksen käytön kannalta ei ole suurempaa merkitystä sillä, tapahtuuko liikennemäärissä muutoksia osayleiskaavassa omaksuttujen ratkaisujen myötä. Kyseinen rakennuspaikka ei ole lähinnä tietä, vaan välissä on Kisatie ja sen ja valtatien välissä olevia rakennuksia. Lisäksi valtatien kiertoliittymän pohjoispuolella on melusuojausta. Liikennemäärien muutokset eivät aiheuta reilun 100 metrin päässä merkittävää muutosta melu-, pöly- tai tärinätasoissa. Tilojen käyttö on rajoitettua jo nykyään. Olosuhteet tiloilla eivät ole muuttumassa siten, että D olisi ollut esteellinen kunnanhallituksessa 6.4.2010 ja valtuustossa 19.4.2010.

Kunnanhallituksen varajäsen G:n veljen H:n omistama tila RN:o 37:70 on asemakaava-alueella oleva omakotitontti. Tontin ja valtatien välissä on kaavatie sekä noin 100 metrin levyinen rakennettu liike- ja toimistorakennusten korttelialue, joten tilaa ei voida pitää valtatien melualueena.

Kunnanhallituksen jäsen F:n yhdessä puolisonsa kanssa omistama tila RN:o 12:288 on asemakaava-alueen rakennettu omakotitontti. Tontti on 150 metrin etäisyydellä valtatiestä ja sen ja valtatien välissä on melusuojausta, suojapuustoa, kahdessa rivissä omakotitaloja sekä kaavatie. Tilan ei voida katsoa olevan valtatien melualueella.

Tilojen käytön kannalta ei ole suurempaa merkitystä sillä, tapahtuuko liikennemäärissä muutoksia osayleiskaavassa omaksuttujen ratkaisujen myötä. Liikennemäärien mahdolliset muutokset eivät aiheuta 150 - 160 metrin päässä merkittävää muutosta melu-, pöly- tai tärinätasoissa. Tilojen käyttö on rajoitettua jo nykyään. Olosuhteet tiloilla eivät ole muuttumassa siten, että F tai G olisi ollut esteellinen kunnanhallituksessa 6.4.2010 ja valtuustossa 19.4.2010.

Valtuutettu L omistaa yhdessä puolisonsa kanssa osayleiskaavoitettavalla alueelle tilat RN:ot 7:131 ja 7:183. Rakennemallivaihtoehto A ei ollut missään vaiheessa todellisena vaihtoehtona. Vaihtoehdosta luovuttiin jo ennen asian viemistä kunnanhallitukseen 6.4.2010. Vaihtoehdosta A ei keskusteltu kunnanhallituksessa eikä valtuustossa 19.4.2010. Kaavaluonnos on ollut vasta tämän jälkeen nähtävillä. Tähän nähden L ei ole ollut esteellinen valtuustossa 19.4.2010.

Varavaltuutettu J:n veli K omistaa kiinteistöyhtiön osakkeita, jotka oikeuttavat hallitsemaan rakennusta tilalla RN:o 27:56. Tilan ja valtatien välissä on kivitalo, joka vähentää meluvaikutuksia mainitulle tilalle. Tilan ja rakennuksen käytön kannalta ei ole suurempaa merkitystä sillä, tapahtuuko liikennemäärissä muutoksia osayleiskaavassa omaksuttujen ratkaisujen myötä. Liikennemäärien mahdolliset muutokset eivät aiheuta vajaan 100 metrin päässä merkittävää muutosta melu-, pöly- tai tärinätasoissa. Olosuhteet tilalla eivät ole muuttumassa siten, että J olisi ollut esteellinen valtuustossa 19.4.2010.

J:n veli K omistaa osayleiskaavoitettavalla alueella sijaitsevan tilan RN:o 176:1. Rakennemallivaihtoehto D ei ole ollut missään vaiheessa todellisena vaihtoehtona. Vaihtoehdosta luovuttiin jo ennen asian viemistä kunnanhallitukseen 6.4.2010. Vaihtoehdosta ei keskusteltu kunnanhallituksessa eikä valtuustossa 19.4.2010. Kaavaluonnos on ollut vasta tämän jälkeen nähtävillä. J ei ole ollut tälläkään perusteella esteellinen valtuustossa 19.4.2010.

Rakennemallivaihtoehdossa B ja muiden tielinjausvaihtoehtojen mukaisissa ratkaisuissa nykyinen valtatien 4 osuus jäisi joka tapauksessa paikalleen. Tiellä tulisi edelleen olemaan runsaasti liikennettä. Osayleiskaavalla tai rakennemallin valinnalla ei ole muutettu eikä voitukaan muuttaa tilojen nykyistä maankäyttöä keskustaajaman alueella tai valtatien 4 varrella tai tehty ylipäänsä sitovia ratkaisuja valtatien kehittämistä koskien.

Kunnan käsityksen mukaan mainitut henkilöt eivät ole olleet esteellisiä. Asia on joka tapauksessa ollut tulkinnanvarainen. Perusteita oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle ei ole ollut.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat kunnanhallituksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittäneet, että valitus hylätään.

Iin kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Oulun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 - 30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;

2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallituksen esityksen kuntalaiksi (HE 192/1994 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 52 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin luottamushenkilön ja viranhaltijan esteellisyydestä. Esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan käsittelyn ja päätöksenteon puolueettomuutta. Esteellisyydellä tarkoitetaan, että henkilöllä on sellainen suhde asiaan tai asianosaisiin, että se voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä. (---)

Pykälässä säädettäisiin esteellisyyden perusteista ja vaikutuksesta. (---) Esteellisyysperusteet olisivat samat kuin nykyisen lain mukaan. Valtuutetun esteellisyysperusteet valtuustossa olisivat edelleen lievemmät kuin muihin luottamushenkilöihin sovellettavat perusteet. Valtuutettu olisi esteellinen asiassa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen lähisukulaistaan tai lähisukulaiseen rinnastettavaa henkilöä."

2. Tosiseikat

Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajennuksen (Asemakylän osayleiskaava) 2025 kaava-alueeseen kuuluvat keskustaajaman kasvualueet taajaman itäpuolella, Pentinkankaan asemakaavoitettu teollisuusalue, Sorosenkylä, Asemakylä ja Huoviskylä sekä edellisten lähiympäristöt ja Iijokivarsi Raasakan sillalle asti. Osayleiskaavan keskeisenä tavoitteena on ratkaista valtatien 4 uusi linjaus Iin kohdalla. Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on todettu, että kaavassa varataan tila valtatielle yhdyskuntarakenteellisin ja -taloudellisin sekä ympäristölliset seikat huomioon ottavin perustein.

Osayleiskaavaa laadittaessa on tarkasteltu vaihtoehtoisia maankäytön rakennemalleja. Rakennemallivaiheessa tarkastelun kohteena on ollut suunnitellun osayleiskaavan laajennusalueen lisäksi Iin keskustaajaman alue. Selvityksessä "Keskustaajaman yleiskaavan laajennus, rakennemallien vertailu, 2009" on tarkasteltu vaihtoehtoja 0, 0++, A, B, C ja D. Vaihtoehdossa 0 valtatie 4 kulkee nykyisellä paikalla taajaman läpi. Vaihtoehdossa 0++ valtatie kulkee nykyisellä paikalla taajaman läpi kaksiajorataiseksi valtatieksi kehitettynä. Vaihtoehdoissa A ja B valtatien uusi linjaus kulkee radan länsipuolella ja vaihtoehdoissa C ja D radan itäpuolella.

Rakennemallivaiheessa on lisäksi laadittu valtatien 4 nykypaikalla kehittämisen ja ohikulkutievaihtoehtojen vaikutustarkastelu. Selvityksessä "Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajennus, valtatien 4 kehittäminen Iin kohdalla, 2009" on tarkasteltu valtatien kehittämistä nykyisellä paikallaan (0+ ja 0++) ja ohikulkutievaihtoehtoja (1 - 4). Vaihtoehdossa 0++ valtatien liikenteen sujuvuus Iin kohdalla turvataan rakentamalla nykyiselle paikalle keskikaiteella varustettu nelikaistainen tie. Vaihtoehto liittyy osayleiskaavan rakennemallivaihtoehtoon 0++. Ohikulkutievaihto­ehdoista linjausvaihtoehdot 1 (Notkelma) ja 2 (Radanvarsi) sijoittuvat radan länsipuolelle ja liittyvät osayleiskaavan rakennemallivaihtoehtoihin A ja B. Linjausvaihtoehdot 3 (Radan itäpuoli) ja 4 (Palukka) sijoittuvat radan itäpuolelle ja liittyvät osayleiskaavan rakennemallivaihtoehtoihin C ja D.

Iin kunnanhallitus on 6.4.2010 (§ 85) päättänyt esittää kunnanvaltuustolle kaksi vaihtoehtoista rakennemallia, joista toinen on vaihtoehto 0++ ja toinen vaihtoehto B. Edelleen kunnanhallitus on esittänyt, että valtuusto valitsee yhden rakennemallin osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi.

Iin kunnanvaltuusto on 19.4.2010 (§ 31) päättänyt Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajennuksen rakennemallin valinnasta. Valtuusto on äänestysten jälkeen valinnut osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi vaihtoehdon B.

Iin kunnanvaltuusto on 20.2.2012 (§ 8) hyväksynyt Iin keskustaajaman osayleiskaavan laajennuksen. Hyväksytyssä osayleiskaavassa valtatien 4 uusi linjaus on osoitettu rakennemallivaihtoehdon B ja linjausvaihtoehdon 2 (Radanvarsi) mukaisena kaksiajorataisena päätienä (vt).

3. Oikeudellinen arviointi

Osayleiskaavaa laadittaessa on muun ohella tarkasteltu vaihtoehtoisia maankäytön rakennemalleja ja niihin liittyen valtatien 4 kehittämisvaihtoehtoja. Iin kunnanhallitus on kokouksessaan 6.4.2010 tehnyt valtuustolle esityksen rakennemallin valinnasta osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi. Iin kunnanvaltuusto on kokouksessaan 19.4.2010 päättänyt valita osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi vaihtoehdon B. Mainituissa kokouksissa on siten ollut kyse sellaisesta osayleiskaavan valmisteluun liittyvästä päätöksenteosta, johon sovelletaan kohdassa 1. kerrottuja kuntalain ja hallintolain esteellisyyttä koskevia säännöksiä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle esittäneet, että Iin kunnanhallituksen kokoukseen 6.4.2010 on osallistunut esteellisiä luottamushenkilöitä. Valituksen mukaan siinä mainitut luottamushenkilöt ovat olleet esteellisiä, koska he tai heidän läheisensä omistavat kiinteistöjä olemassa olevan valtatien linjauksen vaikutuspiirissä. Lisäksi valituksessa on yhden luottamushenkilön osalta katsottu hänen olleen esteellinen myös sillä perusteella, että hänen vaimonsa on tuolloin ollut Iin seurakunnan kirkkoneuvoston varajäsen ja kirkkovaltuuston jäsen ja seurakunta omistaa kiinteistöjä olemassa olevan valtatien linjauksen vaikutuspiirissä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että olemassa olevan valtatien kohdalla Iin keskustaajaman alueella säilyy vilkasliikenteinen tie valtatien uudesta linjauksesta riippumatta. Valtatien mahdollinen uusi linjaus ei siten näiltä osin merkitse niin merkittävää muutosta olemassa olevaan tilanteeseen nähden, että A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa mainitut luottamushenkilöt olisivat olleet olemassa olevan tien vaikutuspiirissä olevien kiinteistönomistusten vuoksi esteellisiä osallistumaan mainittuun kunnanhallituksen kokoukseen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle esittäneet, että Iin kunnanvaltuuston kokoukseen 19.4.2010 on osallistunut esteellisiä valtuutettuja. Valituksen mukaan siinä mainitut valtuutetut ovat olleet esteellisiä, koska he tai heidän läheisensä omistavat kiinteistöjä olemassa olevan valtatien linjauksen vaikutuspiirissä tai osayleiskaavaa laadittaessa esillä olleiden ohikulkutievaihtoehtojen alueella tai läheisyydessä. Lisäksi valituksessa on yhden valtuutetun osalta katsottu hänen olleen esteellinen myös sillä perusteella, että hänen vaimonsa on tuolloin ollut Iin seurakunnan kirkkoneuvoston varajäsen ja kirkkovaltuuston jäsen ja seurakunta omistaa kiinteistöjä olemassa olevan valtatien linjauksen vaikutuspiirissä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnanvaltuuston kokouksessa 19.4.2010 on päätetty rakennemallin ja samalla valtatien kehittämisvaihtoehdon valinnasta osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi. Edellä kohdassa 2. kerrotuissa osayleiskaavaan liittyvissä selvityksissä ohikulkutievaihtoehdot on esitetty yleispiirteisinä linjauksina. Esillä olleiden eri linjausvaihtoehtojen vaikutuspiirissä on laajoja maa-alueita, jotka ovat jakaantuneet lukuisiin kiinteistöihin. Kunnanvaltuuston kokouksessa 19.4.2010 tehty päätös ei siten ole koskenut A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa mainittuja valtuutettuja kiinteistön omistamisen tai hallinnan perusteella kuntalain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti, eivätkä he ole olleet esteellisiä osallistumaan mainittuun valtuuston kokoukseen.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Iin kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä 20.2.2012 ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa tarkoitetun asian valmistelukäsittelyyn liittyvän esteellisyyden perusteella. A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa ei ole väitetty, että osayleiskaavan hyväksymispäätöksen tekemiseen 20.2.2012 olisi osallistunut esteellisiä valtuutettuja. Tämän vuoksi Oulun hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.