3.8.2012

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 8.6.2010 nro 256/2010

Asian aikaisemmat vaiheet

Hämeenlinnan kaupunki, Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä ovat 5.11.2007 allekirjoittamallaan sopimuksella perustaneet TyöSyke Oy:n. Yhtiön perustajat ovat kukin merkinneet 100 yhtiön osaketta.

Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymän yhtymähallitus on päättänyt 11.12.2007 (§ 202) muun ohella järjestää kuntayhtymän henkilökunnan työterveyshuollon palvelut ostopalveluna TyöSyke Oy:ltä.

Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymävaltuusto on päättänyt 12.12.2007 (§ 21) muun ohella hyväksyä TyöSyke Oy:n perustamissopimuksen ja muut perustamisasiakirjat. Perustamisasiakirjoihin on kuulunut TyöSyke Oy:tä koskeva osakassopimus, jonka mukaan yhtiön omistajat sitoutuvat hankkimaan sopimuksessa tarkemmin määritellyt työterveyshuollon palvelut yhtiöltä viiden vuoden ajan.

Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä on purkautunut 1.1.2009, jolloin kuntayhtymän omistamat TyöSyke Oy:n osakkeet ovat siirtyneet Hämeenlinnan kaupungille.

Hämeenlinnan kaupunginhallitus on päättänyt 31.8.2009 (§ 16) muun ohella myydä osan TyöSyke Oy:n osakkeista Riihimäen seudun terveyskeskuksen kuntayhtymälle sekä hyväksyä uuden TyöSyke Oy:n osakassopimuksen. Uuden osakassopimuksen mukaan yhtiön omistajat sitoutuvat hankkimaan sopimuksessa tarkemmin määritellyt työterveyshuollon palvelut yhtiöltä kolmen vuoden ajan 1.1.2010 alkaen.

Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymähallitus on päättänyt 1.10.2009 (§ 169) muun ohella hyväksyä TyöSyke Oy:n uuden osakassopimuksen.

Attendo MedOne Oy on markkinaoikeudelle 22.6.2009 tekemässään hakemuksessa vaatinut muun ohella, että Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymän yhtymähallituksen päätös 11.12.2007 (§ 202) kumotaan ja hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä.

Attendo MedOne Oy on vastaselityksessään laajentanut hakemuksessa esittämänsä vaatimukset koskemaan myös Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemiä työterveyspalvelujen hankintoja TyöSyke Oy:ltä. Yhtiön on lisäksi katsottava laajentaneen vaatimuksensa koskemaan Hämeenlinnan kaupungin yhtiöltä tekemiä vastaavia hankintoja.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään, niiltä osin kuin päätökset ovat koskeneet sitoumusta hankkia työterveyshuollon palvelut TyöSyke Oy:ltä, kumonnut:

- Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymän yhtymähallituksen päätöksen 11.12.2007 (§ 202);
- Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätöksen 12.12.2007 (§ 21);
- Hämeenlinnan kaupunginhallituksen päätöksen 31.8.2009 (§ 16) sekä
- Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymähallituksen päätöksen 1.10.2009 (§ 169).

Markkinaoikeus on asettamiensa sakkojen uhalla kieltänyt hankintayksiköitä tekemästä mainittujen päätösten perusteella hankintasopimuksia tai muutoin panemasta päätöksiä täytäntöön.

Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan yhteisvastuullisesti Attendo MedOne Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 1 500 eurolla korkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt kaupungin ja kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 10 §:n mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Koska markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on hankintalain 76 §:n (348/2007) mukaan se, että hankinnassa on menetelty mainitussa pykälässä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, on asiassa ensisijaisesti ratkaistava, kuuluuko asia markkinaoikeuden toimivaltaan hankintalain 10 §:n perusteella.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 61) on hankintalain 10 §:n osalta viitattu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja todettu, että arvioitaessa hankintayksikön ja sidosyksikön välistä suhdetta, ratkaiseva merkitys on yhteisöjen tuomioistuimen käytännön mukaisesti annettava yksiköiden oikeudelliselle erillisyydelle sekä päätöksenteon itsenäisyydelle. Jos hankinnat tehdään muodollisesti erilliseltä yksiköltä, sidossuhdetta on arvioitava hankintayksikön määräys- ja valvontavallan laajuuden sekä sidosyksikön toiminnan kohdistumisen kannalta. Edellytysten täyttyminen on arvioitava tapauskohtaisesti. Hankintalain esitöistä (s. 61 - 63) ilmenee, että hankintalain 10 §:n sääntely perustuu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen sidosyksikköhankintoja koskevaan oikeuskäytäntöön.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut 18.11.1999 antamassaan tuomiossa (asia C-107/98, Teckal ) hankintadirektiiviä sovellettavan silloin, kun hankintaviranomainen kuten alueellinen tai paikallinen viranomainen aikoo tehdä siitä muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen yksikön kanssa rahallista vastiketta vastaan kirjallisen sopimuksen riippumatta siitä, onko tämä yksikkö itse hankintaviranomainen. Toisin on tuomion mukaan (kohta 50) ainoastaan niissä tapauksissa, joissa alueellinen tai paikallinen viranomainen valvoo kyseistä oikeushenkilöä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja joissa tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on toistanut ja soveltanut näin määrittelemiään oikeusohjeita myös myöhemmissä ratkaisuissaan (esimerkiksi asiassa C-26/03, Stadt Halle ja RPL Lochau , tuomio 11.1.2005, kohdat 48 - 49, asiassa C-458/03, Parking Brixen , tuomio 13.10.2005, kohdat 56 - 72, asiassa C-29/04, komissio vastaan Itävalta , tuomio 10.11.2005, kohdat 43 - 49, asiassa C-410/04, ANAV , tuomio 6.4.2006, kohdat 24 - 33, asiassa C-340/04, Carbotermo ja Consorzio Alisei , tuomio 11.5.2006, kohdat 32 - 72 ja asiassa C-295/05, Asemfo , tuomio 19.4.2007, kohdat 46 - 65).

Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sekä TyöSyke Oy:n välistä suhdetta on hankintalain 10 §:n ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella arvioitava yhtäältä Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän määräys- ja valvontavallan laajuuden ja toisaalta TyöSyke Oy:n toiminnan kohdistumisen kannalta. Koska kysymys on yhteisön yleisistä oikeussäännöistä tehtävästä poikkeuksesta, yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että mainittuja edellytyksiä on tulkittava suppeasti ja että sen, joka niihin haluaa vedota, on näytettävä toteen, että sellaiset poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta poikkeus mainituista säännöistä on perusteltu, ovat todella olemassa.

Asiassa on tutkittava ensinnäkin sitä, onko toisaalta Hämeenlinnan kaupungilla ja toisaalta Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä ollut TyöSyke Oy:öön sellainen määräys- ja valvontavalta, joka on vastannut mainittujen hankintayksiköiden valtaa omiin yksikköihinsä. Markkinaoikeus toteaa asianosaisten viittaamista asiakirjoista ilmenevän tähän liittyen seuraavaa.

TyöSyke Oy on kaupparekisteriin merkitty osakeyhtiö, jonka osakkeet on 5.11.2007 päivätyn osakassopimuksen mukaan merkitty siten, että osakkeista 100 omistaa Hämeenlinnan kaupunki, 100 Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja 100 Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä. Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymän purkautumisen johdosta mainitun kuntayhtymän osakkeet siirtyvät asiassa esitetyn selvityksen mukaan Hämeenlinnan kaupungille.

Hämeenlinnan kaupungin omistusosuus TyöSyke Oy:n osakekannasta on siten ollut tämän jälkeen 2/3. Loput 1/3 osakekannasta on omistanut Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan osakassopimusta on sittemmin muutettu siten, että TyöSyke Oy:n osakkeista 158 omistaa Hämeenlinnan kaupunki, 100 Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, 30 Riihimäen seudun terveyskeskuksen kuntayhtymä ja 12 Hattulan kunta.

TyöSyke Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on terveyden- ja sairaanhoitopalvelut, sosiaalipalvelut, lääketieteellinen tutkimustyö ja koulutus. Yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiötä edustavat hallituksen puheenjohtaja ja yhtiön toimitusjohtaja kumpikin yksin. Yhtiöjärjestyksen mukaan hallitus voi päättää myös muiden edustamisoikeuksien antamisesta.

TyöSyke Oy:n osakassopimuksen mukaan yhtiön hallintoa hoitavat hallitus ja toimitusjohtaja. Yhtiön hallitukseen kuuluu osakassopimuksen mukaan seitsemän jäsentä, joista Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä (nykyisin Hämeenlinnan kaupunki) nimeää kaksi, Hämeenlinnan kaupunki kolme ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä kaksi jäsentä. Hallituksen puheenjohtajana toimii osakassopimuksen mukaan Hämeenlinnan kaupungin nimeämä edustaja.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan osakassopimusta on sittemmin muutettu siten, että TyöSyke Oy:n hallituksen jäsenistä Hämeenlinnan kaupunki nimeää neljä, Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä kaksi ja Riihimäen seudun terveyskeskuksen kuntayhtymä yhden jäsenen.

Uuteen osakassopimukseen on lisäksi otettu määräys, jonka mukaan omistajat perustavat yhtiöön neuvottelukunnan, jolla on oikeus vaikuttaa yhtiön tärkeisiin päätöksiin ja strategisiin tavoitteisiin. Neuvottelukunta koostuu omistajien nimittämistä edustajista. Neuvottelukunnan puheenjohtajana toimii Hämeenlinnan kaupungin edustaja ja neuvottelukunta kokoontuu tarvittaessa puheenjohtajan kutsusta. Neuvottelukunnan sihteerinä toimii yhtiön toimitusjohtaja. Neuvottelukunnan puheenjohtajalle toimitetaan tiedoksi yhtiön hallituksen kokouskutsu ja esityslista ennen hallituksen kokousta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Hämeenlinnan kaupunki on aikaisemmin omistanut 71,34 prosenttia lakkautetusta Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymästä. Yhtenä omistajana TyöSyke Oy:ssä olevan Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän peruspääomasta Hämeenlinnan kaupunki puolestaan omistaa kuntaliitoksen myötä 50,7 prosenttia.

Hämeenlinnan kaupunginhallitus on päätöksellään 23.3.2009 § 5 päättänyt konserniyhtiöiden ja -yhteisöjen strategisesta valvonnasta. Päätöksestä ilmenee, että kaupunginvaltuusto on hyväksynyt konserniohjeet, joiden tavoitteena on varmistaa kaupungin omistajapolitiikan ja tavoitteiden toteutus sekä taloudellinen ja tuloksellinen toiminta ja palvelujen käyttö. Kaupunginhallituksen mainitusta päätöksestä lisäksi ilmenee, että kaupunginhallitus antaa ohjeet yhteisön hallituksessa toimiville kaupungin edustajille merkittävistä taloudellisista ja toiminnallisista linjaratkaisuista. Edustajien on seurattava toimialan kehitystä sekä arvioitava yhteisön onnistumista toiminta-ajatuksen, strategioiden ja tavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta. Päätöksen mukaan yhteisöissä toimivien kaupungin edustajien tulee myös saattaa merkittävät ja periaatteelliset ratkaisut kaupunginhallituksen tietoon ja että näiden tulee pyytää tarvittavia yksityiskohtaisia toimintaohjeita riittävän ajoissa. Tytäryhteisöjen toiminnan ja tavoitteiden toteutumista seurataan asiassa esitetyn selvityksen mukaan kolmannesvuosiraporteissa ja tilinpäätöksen yhteydessä.

Mainitusta kaupunginhallituksen päätöksestä ilmenee edelleen, että kaupunginhallitus nimeää määräajaksi konserniyhtiöille ja -yhteisöille toimintaa seuraavan henkilön ja yhtiökokousedustajan. Päätöksen liitteestä ilmenee, että kaupunginhallitus on nimennyt TyöSyke Oy:lle yhtiökokousedustajaksi henkilöstöjohtajansa. TyöSyke Oy:n hallituksen puheenjohtaja, joka valitaan kaupungin nimeämistä edustajista, käy vuosittaiset kehityskeskustelut yhtiön toimitusjohtajan kanssa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut esimerkiksi asiassa C-340/04 (Carbotermo ja Consorzio Alisei) 11.5.2006 antamassaan tuomiossa (kohta 37) sen seikan, että hankintaviranomainen omistaa joko yksin tai yhdessä muiden viranomaisten kanssa kokonaan sen yhtiön osakepääoman, jonka kanssa hankintasopimus tehdään, voivan olla osoitus siitä, että kyseisellä hankintaviranomaisella on tähän yhtiöön vastaava määräysvalta kuin omiin yksiköihinsä. Tuomioistuin ei ole kuitenkaan pitänyt osakekannan sataprosenttistakaan omistusta sellaisenaan ratkaisevana seikkana sidossuhteen kannalta riittävää määräys- ja valvontavaltaa arvioitaessa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on pohtinut niin sanotun in house -hankinnan kannalta riittävän määräys- ja valvontavallan olemassaoloa muun ohella asiassa C-458/03 (Parking Brixen) 13.10.2005 antamassaan tuomiossa. Tässä harkinnassa on tuomion mukaan (kohta 65) otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset lainsäännökset sekä olosuhteet. Niitä koskevasta tarkastelusta on seurattava, että sidosyksiköksi väitetty yritys on sellaisessa määräysvallassa, jossa hankintaviranomainen voi vaikuttaa mainitun yksikön päätöksiin. Kyseessä on tuomion mukaan oltava mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä strategisiin tavoitteisiin että tärkeisiin päätöksiin.

Edellä mainitussa tapauksessa hankintaviranomaisena toiminut Brixenin kunta oli muuttanut erään erityisen liikeyrityksen, jonka voidaan katsoa vastaavan Suomessa lähinnä kunnallista liikelaitosta, osakeyhtiöksi ja tehnyt viimeksi mainitun kanssa muun ohella pysäköintialueen hallinnointipalvelua koskevan käyttöoikeussopimuksen. Siinä, missä erityisen liikeyrityksen kohdalla kysymys oli ollut erityisestä kunnallisesta yhteisöstä, jonka osalta kunnanvaltuusto oli määrännyt yleiset suuntaviivat, myöntänyt määrärahat, tarkastanut toiminnan tuloksen ja harjoittanut strategista valvontaa samalla, kun yritykselle oli taattu tarpeellinen itsenäisyys, osakeyhtiö oli sitä vastoin toimintaperiaatteiltaan pikemminkin liiketaloudellinen, minkä vuoksi kunnan määräysvalta jäi epävarmalle pohjalle. Tuomioistuin kiinnitti osakeyhtiön luonteen lisäksi huomiota yhtiön toimialan laajentamiseen siten, että yhtiö oli alkanut toimia uusilla tärkeillä aloilla, yhtiön alueellisen toiminta-alan laajentumiseen kaikkialle Italiaan ja ulkomaille, yhtiön lyhyellä tähtäimellä tapahtuvaan osakepääoman pakolliseen avaamiseen muiden omistukselle sekä yhtiön hallitukselle annetuille huomattaville toimivaltuuksille ilman, että kunta käytännöllisesti katsoen mitenkään valvoi hallinnointia. Vaikka Brixenin kunnalla oli oikeus nimittää enemmistö osakeyhtiön hallituksen jäsenistä, kunnan määräysvalta rajoittui pääosin siihen toimintavapauteen, joka yhtiöoikeudessa tunnustettiin osakkaiden enemmistölle. Tuomioistuin päätyi katsomaan, että osakeyhtiö nautti mainittujen seikkojen valossa sellaisesta itsenäisestä toimivallasta, ettei kunnalla voinut olla yhtiöön vastaavaa määräysvaltaa kuin omiin yksikköihinsä.

Myös asiassa C-340/04 (Carbotermo ja Consorzio Alisei) 11.5.2006 antamassaan tuomiossa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota siihen, kuinka hankintayksikkönä toimineen kunnan määräysvalta oli rajoittunut pääasiassa osakkaiden enemmistölle yhtiöoikeudessa myönnettyyn toimintavapauteen. Kysymyksessä olleiden yhtiöiden hallintoneuvostoille oli mainitussa tapauksessa annettu yhtiöjärjestyksissä kaikkein laajimmat valtuudet johtaa yhtiön tavanomaista ja poikkeuksellista toimintaa, eikä kunnalle ollut näissä yhtiöjärjestyksissä varattu minkäänlaista määräysvaltaa tai erityistä äänivaltaa hallintoneuvostoille myönnetyn toimintavapauden rajoittamiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä käyttävät suhteessa TyöSyke Oy:öön muodollisesti vain sitä valtaa, jonka osakeyhtiölaki takaa niille osakkeiden omistajana. Hämeenlinnan kaupungille tai Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirille ei ole TyöSyke Oy:n yhtiöjärjestyksessä varattu mitään osakeyhtiölakiin nähden ylimääräistä määräys- tai valvontavaltaa yhtiön hallinnon toimintavapauden rajoittamiseksi. Myöskään TyöSyke Oy:n hallitukselle ei ole toisaalta yhtiöjärjestyksessä määrätty mitään epätavallisia tehtäviä eikä poikkeuksellista toimivaltaa, vaan hallituksen tehtävät on kirjattu yhtiöjärjestykseen osakeyhtiölain sisältöä vastaaviksi. Yhtiöjärjestys ei siten tässä tapauksessa sisällä määräyksiä, joista voitaisiin tehdä johtopäätöksiä enempää sidossuhteen olemassaolon puolesta kuin sitä vastaankaan.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, etteivät ne erityiset seikat, joihin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on edellä lausutun ohella kiinnittänyt huomiota Parking Brixen -tapauksessa, ole ainakaan sellaisenaan esillä nyt puheena olevassa TyöSyke Oy:n tapauksessa.

Huomioon onkin sen sijaan otettava ne asiakirjoista ilmenevät seikat, jotka osoittavat etenkin Hämeenlinnan kaupungin pyrkineen käyttämään aktiivisesti ja säännöllisesti valtaansa yhtiön osakkeiden pääomistajana sekä viitoittaneen muun ohella antamillaan konserniohjeilla tytäryhtiöilleen vahvistamissaan omistajapoliittisissa linjauksissa ja tavoitteissa kuten myös yhtiön johdon kanssa vuosittain käytävissä kehityskeskusteluissa TyöSyke Oy:n noudatettavaksi tarkoitettuja strategisia lähtökohtia ja yleisiä suuntaviivoja. Lisäksi on otettava huomioon yhtiön osakassopimuksen määräykset, joiden on katsottava olevan omiaan tukemaan sitä käsitystä, että yhtiö on sen omistajina olevien julkisyhteisöjen määräysvallassa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa C-573/07 (Sea Srl) 10.9.2009 antamassaan tuomiossa (kohta 63), että jos viranomainen tulee vähemmistöosakkaaksi julkisessa omistuksessa täysin olevaan osakeyhtiöön voidakseen antaa tietyn julkisen palvelun hoitamisen kyseisen yhtiön tehtäväksi, tämän yhtiön osakkaina olevien viranomaisten määräysvalta yhtiöön voidaan luokitella sitä määräysvaltaa vastaavaksi, joka niillä on omiin yksikköihinsä, kun näillä viranomaisilla on tämä määräysvalta yhdessä.

Markkinaoikeus katsoo kaikkea asiassa esitettyä selvitystä kokonaisuutena arvioituaan, että Hämeenlinnan kaupungilla yksin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä yhdessä yhtiön omistavien julkisyhteisöjen kanssa on esitetyn selvityksen perusteella ollut tosiasiassa mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä TyöSyke Oy:n strategisiin tavoitteisiin että tärkeisiin päätöksiin. Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on siten katsottava valvoneen TyöSyke Oy:tä samalla tavoin kuin ne valvovat omia toimipaikkojaan.

Edellä lausutun vuoksi asiassa on vielä arvioitava Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sekä TyöSyke Oy:n välistä suhdetta TyöSyke Oy:n toiminnan kohdistumisen kannalta.

Asiassa selvityksenä esitetyn TyöSyke Oy:n markkinointiaineiston mukaan TyöSyke Oy markkinoi työterveyshuoltopalvelujaan sekä yrityksille että julkisille yhteisöille.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa C-340/04 (Carbotermo ja Consorzio Alisei) 11.5.2006 antamassaan tuomiossa, että nyt puheena olevalla sidossuhteen edellytyksellä pyritään erityisesti takaamaan hankintadirektiivien sovellettavuus silloin, kun yhden tai useamman julkisyhteisön määräysvallassa oleva yritys toimii markkinoilla ja voi siis kilpailla muiden yritysten kanssa. Yritykseltä ei nimittäin välttämättä vie toimintavapautta pelkästään se, että yrityksen omistavalla julkisyhteisöllä on määräysvalta sitä koskeviin päätöksiin, jos yritys voi edelleen harjoittaa merkittävää osaa taloudellisesta toiminnastaan muiden toimijoiden kanssa. Yrityksen palvelujen on lisäksi oltava tarkoitettuja pääasiassa tälle julkisyhteisölle. Tuomioistuin on näitä periaatteita soveltaen katsonut, että yritys harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön kanssa vain silloin, kun yrityksen toiminta on pääasiassa omistettu tälle julkisyhteisölle ja kun kaikella muulla toiminnalla on vain toisarvoinen merkitys. Tämän seikan toteamiseksi on otettava huomioon kaikki käsiteltävän tapauksen olosuhteet, niin laadulliset kuin määrälliset.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa C-295/05 (Asemfo) 19.4.2007 antamassaan tuomiossa (kohta 63), että kysymyksessä olleen yhtiön toiminnasta pääosa toteutui niiden julkisyhteisöjen ja julkisten elinten kanssa, jotka sen omistivat, kun yhtiö oli harjoittanut keskimäärin yli 55 prosenttia toiminnastaan Espanjan eräiden itsehallintoalueiden kanssa ja lähes 35 prosenttia Espanjan valtion kanssa. Sidosyksikön toiminnasta 90 prosentin osuuden kohdistuminen omistaviin hankintayksiköihin on siten ollut sidossuhteen olemassaolon kannalta riittävää.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan TyöSyke Oy:n liikevaihdosta yli 20 prosenttia on kohdistunut muihin kuin sen omistajatahoihin. Vuonna 2008 tämä osuus on Hämeenlinnan kaupungin esittämän selvityksen mukaan ollut hieman yli neljännes liikevaihdosta ja vuonna 2009 heinäkuun alkuun mennessä vajaa neljännes. Helmikuun alussa vuonna 2010 muihin kuin sen omistajatahoihin kohdistunut osuus yhtiön liikevaihdosta on ollut lähes neljännes.

Markkinaoikeus toteaa, että tämä määrä ylittää selvästi sen, mitä Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt sidosyksikkösuhteen olemassaolon kannalta riittävänä.

Hämeenlinnan kaupunki on katsonut, että mainitusta liikevaihdon osuudesta huolimatta hankintalain 10 §:n mukaisten edellytysten on katsottava asiassa täyttyvän, koska tarjotuissa palveluissa on tältä osin kysymys kaupungin lakisääteisen tehtävän hoitamisesta eli työterveyspalveluiden järjestämisestä. Hämeenlinnan kaupunki on tältä osin vedonnut kansanterveyslain 14 §:n 1 momentin 7 kohtaan, jonka mukaan kansanterveystyöhön kuuluvina tehtävinä kunnan tulee tuottaa kunnan alueella sijaitsevissa työ- ja toimintapaikoissa työskenteleville työntekijöille työnantajan järjestettäväksi työterveyshuoltolain 12 §:ssä tai muissa säädöksissä säädettyjä ja niiden nojalla määrättyjä työterveyshuoltopalveluja.

Työterveyshuoltolain 4 §:n mukaan työterveyshuollon järjestäminen on työnantajan vastuulla. Vaikka kansanterveyslaissa on säädetty kunnan velvollisuudeksi edellä todetuin tavoin tuottaa työterveyshuoltolain tai muun lain mukaisia työterveyshuoltopalveluja, ei tämä poista sitä seikkaa, että hakemuksen kohteena olevalta osalta TyöSyke Oy:n tarjoamissa palveluissa järjestämisvelvollisena tahona on työterveyshuoltolain 4 §:n nojalla työnantaja.

Työterveyshuoltolain 7 §:n 1 momentin mukaan työnantaja voi järjestää työterveyshuollon palvelut 1) hankkimalla tarvitsemansa palvelut kansanterveyslaissa tarkoitetulta terveyskeskukselta, 2) järjestämällä tarvitsemansa työterveyshuoltopalvelut itse tai yhdessä toisten työnantajien kanssa tai 3) hankkimalla tarvitsemansa palvelut muulta työterveyshuoltopalvelujen tuottamiseen oikeutetulta toimintayksiköltä tai henkilöltä.

TyöSyke Oy:n liiketoiminnassa on kysymys yksityisille markkinoille kohdistuvasta liiketoiminnasta, jossa yritykset kilpailevat keskenään tuottamalla työterveyshuollon palveluja työterveyshuoltolain 7 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tällä alalla toimiessaan ja mainittuja palveluja muille kuin omistajatahoilleen tarjotessaan TyöSyke Oy:n on katsottava toimivan markkinoilla ja kilpailevan alan muiden yritysten kanssa.

Edellä todettu ja muihin kuin omistajatahoihin kohdistuvan liikevaihdon osuuden suuruus huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että yhtiön muille kuin sen omistaville julkisyhteisöille kohdistetulla liiketoiminnalla ei ole vain toisarvoinen merkitys. TyöSyke Oy:n ei ole katsottava harjoittavan pääosaa toimintaansa hankintalain 10 §:ssä tarkoitetuin tavoin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Näin ollen TyöSyke Oy:tä ei ole pidettävä tämän vuoksi Hämeenlinnan kaupungin tai Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintalain 10 §:n mukaisena sidosyksikkönä. Sekä Hämeenlinnan kaupungin että Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toteuttamiin työterveyshuollon palveluiden hankintoihin on siten tullut soveltaa hankintalain säännöksiä. Hakemus on siten tutkittava.

Hankintamenettely

Hankintalain 1 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan valtion ja kuntien viranomaisten ja muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella tai rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat molemmat pitäneet TyöSyke Oy:tä hankintalain 10 §:n mukaisena sidosyksikkönään ja päättäneet hankkia siltä työterveyshuoltopalveluja sanotulla perusteella ilman kilpailuttamista. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että mainittujen hankintojen kilpailuttamatta jättämiselle olisi ollut muu hankintalaissa säädetty peruste. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella on myös perusteita katsoa, että kysymyksessä olevat hankinnat ovat ylittäneet hankintalain 15 §:ssä (348/2007) kysymyksessä oleville palveluille säädetyn kansallisen kynnysarvon määrän.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat menetelleet hankinnoissaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun ne eivät ole järjestäneet TyöSyke Oy:ltä ostopalveluna hankkimistaan työterveyshuollon palveluista hankintalain mukaista tarjouskilpailua ja julkaisseet mainituista hankinnoista hankintalain ja julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen mukaista hankintailmoitusta. Asiassa tulee sen vuoksi harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöksiä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätökset voidaan siten kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikovat edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevat työterveyshuollon palvelujensa hankinnat julkisina hankintoina ja mikäli hankintojen arvo ylittää hankintalain 15 §:ssä säädetyn kansallisen kynnysarvon määrän, niiden tulee järjestää hankinnoista hankintalain mukainen tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksiköt on sen vuoksi velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut. Asian ratkaisu huomioon ottaen hankintayksiköiden oikeudenkäyntikuluvaatimukset on hylättävä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki TyöSyke Oy:n markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valitukset hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Hämeenlinnan kaupungin, Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja TyöSyke Oy:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä määrätään yhteisvastuullisesti korvaamaan Attendo Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7 - 16 §:ssä säädetään. Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on tehtävä ennen käsittelyn päättymistä.

TyöSyke Oy ei ole markkinaoikeudessa vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Yhtiön korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä vaatimus markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on tehty markkinaoikeuden käsittelyn päättymisen jälkeen ja jätettävä näin ollen tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Markkinaoikeuden toimivalta

2.1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensisijaisesti siitä, onko markkinaoikeus ollut toimivaltainen tutkimaan Attendo MedOne Oy:n hakemuksen siinä yksilöityjen työterveyshuollon palvelujen hankinnasta. Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valitusten perusteella asiassa tulee tältä osin arvioitavaksi, onko mainitussa hankinnassa ollut kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; hankintalaki) 10 §:ssä tarkoitetusta hankintayksikön sidosyksiköltä tehtävästä hankinnasta, johon lakia ei sovelleta.

2.1.2 Sovellettavat hankintalain säännökset

Hankintalain (348/2007) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään.

Hankintalain 10 §:ssä on säädetty hankinnoista hankintayksikön sidosyksiköltä. Pykälän mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Hankintalain (348/2007) 76 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.

2.1.3 Työterveyshuollon palvelujen järjestämistä koskevat säännökset

Kansanterveyslain (66/1972) 14 §:n 1 momentin (928/2005) 7 kohdan mukaan kunnan on tullut kansanterveystyöhön kuuluvana tehtävänä muun ohella tuottaa kunnan alueella sijaitsevissa työ- ja toimintapaikoissa työskenteleville työntekijöille työnantajan järjestettäväksi työterveyshuoltolain 12 §:ssä tai muissa säädöksissä säädettyjä ja niiden nojalla määrättyjä työterveyshuoltopalveluja. Saman momentin 8 kohdan mukaan kunnan on tullut järjestää kunnan alueella toimiville yrittäjille ja muille omaa työtään tekeville soveltuvin osin työterveyshuoltolain 12 §:ssä ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tai määräyksissä tarkoitettua työterveyshuoltoa.

Kansanterveyslain 15 §:n 4 momentin (1385/2001) mukaan kunta on voinut sopia alueellaan toimivan työnantajan kanssa siitä, että kunnan työterveyskeskus järjestää työnantajan palveluksessa oleville työntekijöille työterveyshuoltolain 14 §:ssä tarkoitettuja sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluja.

Edellä selostetut, nyt kysymyksessä olevien työterveyshuollon palvelujen hankinnasta päätettäessä voimassa olleet kansanterveyslain säännökset on kumottu kansanterveyslain muuttamisesta annetulla lailla (1327/2010), joka on tullut voimaan 1 päivänä toukokuuta 2011. Kansanterveyslakiin tehdyt muutokset perustuvat hallituksen esitykseen terveydenhuoltolaiksi sekä laeiksi kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain muuttamiseksi sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain muuttamiseksi (HE 90/2010 vp).

Edellä mainittuun hallituksen esitykseen perustuen on säädetty terveydenhuoltolaki (1326/2010), joka on tullut voimaan niin ikään 1 päivänä toukokuuta 2011. Terveydenhuoltolaissa säädetään terveydenhuollon palvelujen sisällöstä.

Terveydenhuoltolain 2 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on:
1) edistää ja ylläpitää väestön terveyttä, hyvinvointia, työ- ja toimintakykyä sekä sosiaalista turvallisuutta;
2) kaventaa väestöryhmien välisiä terveyseroja;
3) toteuttaa väestön tarvitsemien palvelujen yhdenvertaista saatavuutta, laatua ja potilasturvallisuutta;
4) vahvistaa terveydenhuollon palvelujen asiakaskeskeisyyttä; sekä
5) vahvistaa perusterveydenhuollon toimintaedellytyksiä ja parantaa terveydenhuollon toimijoiden, kunnan eri toimialojen välistä sekä muiden toimijoiden kanssa tehtävää yhteistyötä terveyden ja hyvinvoinnin edistämisessä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä.

Terveydenhuoltolain 3 §:n 2 kohdan mukaan perusterveydenhuollolla tarkoitetaan kunnan järjestämää väestön terveydentilan seurantaa, terveyden edistämistä ja sen osana terveysneuvontaa ja terveystarkastuksia, suun terveydenhuoltoa, lääkinnällistä kuntoutusta, työterveyshuoltoa, ympäristöterveydenhuoltoa sekä päivystystä, avosairaanhoitoa, kotisairaanhoitoa, kotisairaala- ja sairaalahoitoa, mielenterveystyötä ja päihdetyötä siltä osin kuin niitä ei järjestetä sosiaalihuollossa tai erikoissairaanhoidossa. Perusterveydenhuollosta voidaan käyttää myös nimitystä kansanterveystyö.

Terveydenhuoltolain 18 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä alueellaan sijaitsevissa työpaikoissa työskenteleville työntekijöille työterveyshuoltolain (1383/2001) 12 §:ssä ja muualla laissa säädetyt työterveyshuoltopalvelut. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä alueellaan toimiville yrittäjille ja muille omaa työtään tekeville soveltuvin osin työterveyshuoltolain 12 §:ssä ja sen nojalla annetuissa säädöksissä tarkoitettua työterveyshuoltoa. Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi sopia alueellaan toimivan työnantajan kanssa siitä, että kunnan terveyskeskus järjestää työnantajan palveluksessa oleville työntekijöille työterveyshuoltolain 14 §:ssä tarkoitettuja sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluja. Vastaavanlainen sopimus voidaan tehdä myös yrittäjän ja muun omaa työtään tekevän kanssa.

Työterveyshuoltolain (1383/2001) 4 §:n 1 momentin mukaan työnantajan on kustannuksellaan järjestettävä työterveyshuolto työstä ja työolosuhteista johtuvien terveysvaarojen ja -haittojen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä työntekijöiden turvallisuuden, työkyvyn ja terveyden suojelemiseksi ja edistämiseksi.

Työterveyshuoltolain 7 §:ssä (1271/2009) säädetään siitä, miten työnantaja voi järjestää mainitussa laissa tarkoitetut työterveyshuollon palvelut. Pykälän 1 momentin mukaan työnantaja voi järjestää laissa tarkoitetut työterveyshuollon palvelut: 1) hankkimalla tarvitsemansa palvelut kansanterveyslaissa (66/1972) tarkoitetulta terveyskeskukselta; 2) järjestämällä tarvitsemansa työterveyshuoltopalvelut itse tai yhdessä toisten työnantajien kanssa; tai 3) hankkimalla tarvitsemansa palvelut muulta työterveyshuoltopalvelujen tuottamiseen oikeutetulta toimintayksiköltä tai henkilöltä. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 1 - 3 kohdassa tarkoitettu työterveyshuollon palvelujen tuottaja voi hankkia työterveyshuoltoon kuuluvat laboratorio- ja kuvantamispalvelut, kliinisfysiologiset tutkimukset sekä kliiniset neurofysiologiset tutkimukset myös sairaanhoitopiirin toimintayksiköltä tai yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa (152/1990) tarkoitetulta terveydenhuollon toimintayksiköltä.

Nyt kysymyksessä olevien työterveyshuollon palvelujen hankinnasta päätettäessä voimassa ollut työterveyshuoltolain 7 § (1383/2001) sisälsi edellä mainittua työterveyshuoltolain 7 §:n 1 momenttia (1271/2009) asiallisesti vastaavan säännöksen.

Työterveyshuoltolain 12 §:ssä on säädetty työterveyshuollon sisällöstä. Pykälän 1 momentti sisältää 9-kohtaisen luettelon siitä, mitä työnantajan järjestettäväksi lain 4 §:ssä säädettyyn työterveyshuoltoon kuuluu.

Työterveyshuoltolain 14 §:n 1 momentin mukaan työnantaja voi 12 §:ssä tarkoitettujen palvelujen lisäksi järjestää työntekijöille sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluja. Pykälän 2 momentin (1117/2005) mukaan yrittäjät ja muut omaa työtään tekevät voivat järjestää itselleen 12 §:ssä tarkoitettujen palvelujen lisäksi 1 momentissa tarkoitettuja sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluja.

2.1.4 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyisin unionin tuomioistuin) on asiassa C-107/98 Teckal Srl vastaan Comune di Viano ym. antamassaan tuomiossa (Kok. 1999, s. I-8121) lausunut ennakkoratkaisunaan, että julkisia tavaranhankintoja koskevaa direktiiviä 93/36/ETY sovelletaan silloin, kun hankintaviranomainen, esimerkiksi alueellinen tai paikallinen viranomainen, aikoo tehdä siitä muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen yksikön kanssa rahallista vastiketta vastaan kirjallisen sopimuksen, jonka kohteena on tavaroiden hankinta, riippumatta siitä, onko tämä yksikkö itse hankintaviranomainen.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa C-107/98 katsonut, että tavaranhankintoja koskevan direktiivin tarkoittaman sopimuksen olemassaolon osalta riittää pääsääntöisesti, että sopimus on tehty alueellisen tai paikallisen viranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä. Tuomioistuimen mukaan toisin on ainoastaan niissä tapauksissa, joissa alueellinen tai paikallinen viranomainen valvoo kyseistä oikeushenkilöä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja joissa tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa (kohta 50).

Unionin tuomioistuimen asiassa C-410/04 Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV) vastaan Comune di Bari ym. antaman tuomion (Kok. 2006, s. I-3303) perusteella asiassa C-107/98 tarkoitettua kahta edellytystä on tulkittava suppeasti, koska kyse on yhteisön yleisistä oikeussäännöistä tehtävistä poikkeuksista. Tuomioistuimen mukaan sen, joka niihin haluaa vedota, on näytettävä toteen, että sellaiset poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta poikkeus mainituista säännöistä on perusteltu, ovat todella olemassa (kohta 26).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-340/04 Carbotermo SpA ym. vastaan Comune di Busto Arsizio ym. antamassaan tuomiossa (Kok. 2006, s. I-4137) katsonut, että yritys harjoittaa asiassa C-107/98 tarkoitetulla tavalla pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön kanssa vain silloin, kun kyseisen yrityksen toiminta on pääasiassa omistettu tälle julkisyhteisölle ja kun kaikella muulla toiminnalla on vain toisarvoinen merkitys (kohta 63). Unionin tuomioistuimen mukaan tämän arvioimiseksi on otettava huomioon kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen olosuhteet, sekä laadulliset että määrälliset (kohta 64).

Unionin tuomioistuimen asiassa C-340/04 antaman tuomion mukaan huomioon otettavia toimintoja ovat kaikki ne, joita kyseinen yritys harjoittaa hankintaviranomaisen kanssa tehdyn hankintasopimuksen yhteydessä vastaanottajan henkilöydestä riippumatta (kohta 66). Tuomioistuimen mukaan on merkityksetöntä, kuka suorittaa maksun kyseiselle yritykselle, eli suorittaako sen yrityksen omistava julkisyhteisö vai suorittavatko sen ulkopuoliset käyttäjät, joille palvelu on tarjottu jälleenmyyntioikeuden tai muun kyseisen julkisyhteisön luoman oikeudellisen suhteen perusteella (kohta 67). Silloin, kun yritys on useiden julkisyhteisöjen omistama, sen toiminnan pääosaa koskeva vaatimus voi täyttyä, vaikka kyseinen yritys ei välttämättä harjoita pääosaa toiminnastaan näihin julkisyhteisöihin lukeutuvan tietyn julkisyhteisön kanssa, vaan näiden julkisyhteisöjen kanssa kokonaisuutena otettuna (kohta 70).

Unionin tuomioistuimen asiassa C-220/06 Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia vastaan Administración General del Estado antaman tuomion (Kok. 2007, s. I-12175) perusteella toiminnan kohdistumista koskevan sidosyksikköhankinnan edellytyksen tarkoituksena on erityisesti se, että hankintadirektiiviä voidaan edelleen soveltaa silloin, kun yhden tai useamman yksikön määräysvallassa oleva yritys toimii markkinoilla ja voi siis kilpailla muiden yritysten kanssa (kohta 62).

Unionin tuomioistuin on vielä asiassa C-573/07 Sea Srl vastaan Comune di Ponte Nossa antamassaan tuomiossa (Kok. 2009, s. I-8127) arvioinut sidosyksikköhankinnan edellytyksenä olevaa hankintaviranomaisen valvontavaltaa koskevaa vaatimusta. Tuomioistuimen mukaan sen kysymyksen osalta, onko yhtiö markkinasuuntautunut, minkä vuoksi sen osakkeenomistajina olevilla julkisyhteisöillä siihen oleva määräysvalta on luonteeltaan epävarmaa, on tutkittava kyseisen yhtiön toiminnan maantieteellistä ja aineellista laajuutta ja sitä, onko sen mahdollista ryhtyä liikesuhteisiin yksityisen sektorin yritysten kanssa (kohta 73). Tuomioistuimen mukaan on katsottava, että jos sopimuspuoleksi valitulle yhtiölle annettu oikeus tuottaa palveluja yksityisille talouden toimijoille on vain liitännäinen sen pääasialliselle toiminnalle, tämän oikeuden olemassaolo ei poista sitä, että yhtiön pääasiallisena tavoitteena on edelleen julkisten palvelujen hoitaminen. Niinpä tällaisen oikeuden olemassaolo ei riitä, jotta katsottaisiin, että kyseinen yhtiö on markkinasuuntautunut, minkä vuoksi sen omistavilla julkisyhteisöillä oleva määräysvalta siihen on luonteeltaan epävarmaa (kohta 79).

2.1.5 Tosiseikat

Hämeenlinnan kaupunki, Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä ovat 5.11.2007 allekirjoittamallaan sopimuksella perustaneet TyöSyke Oy:n. Perustamissopimuksen mukaan kukin yhtiön perustajista on merkinnyt 100 yhtiön osaketta. Perustamissopimuksen liitteenä olevan yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialaan kuuluvat muun ohella terveyden- ja sairaanhoitopalvelut, sosiaalipalvelut, lääketieteellinen tutkimustyö ja koulutus.

Hämeenlinnan kaupunki, Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä ovat samana päivänä allekirjoittaneet TyöSyke Oy:n osakassopimuksen. Osakassopimus sisältää määräyksiä muun ohella sopimuksen tarkoituksesta sekä yhtiön hallinnosta ja taloudesta.

Osakassopimuksen 2 kohdassa ( sopimuksen tausta ja tarkoitus ) on todettu muun ohella, että yhtiön omistajat järjestävät liiketoimintasuunnitelman kuvaamat työterveydenhuollon palvelut yhtiön kautta. Sopimuksen mukaan yhtiön omistajat sitoutuvat hankkimaan työterveydenhuollon palvelut yhtiöltä viiden vuoden ajan, ellei hankintalainsäädännöstä muuta johdu. Sopimuksen 7 kohdassa ( yhtiön hallinto ) on sovittu muun ohella yhtiön hallituksen kokoonpanosta ja nimeämisestä. Sopimuksen 8 kohdan ( yhtiön talous ) mukaan yhtiö järjestää toimintansa tulorahoituksen pohjalta ja 10 kohdan ( osingonjako ) mukaan yhtiö voi jakaa osinkoa hyvän liiketavan mukaisesti.

Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä on purkautunut 1.1.2009, jolloin kuntayhtymän omistamat TyöSyke Oy:n osakkeet ovat siirtyneet Hämeenlinnan kaupungille.

Hämeenlinnan kaupunginhallitus on 31.8.2009 päättänyt myydä 30 kappaletta TyöSyke Oy:n osakkeista Riihimäen seudun terveyskeskuksen kuntayhtymälle. Päätöksen perustelujen mukaan uuden osakkaan tuleminen yhtiöön on edellyttänyt myös yhtiötä koskevan osakassopimuksen muuttamista.

TyöSyke Oy:n uuden, 27.8.2009 päivätyn ja allekirjoittamattoman osakassopimuksen 2 kohdassa ( sopimuksen tausta ja tarkoitus ) on todettu muun ohella, että yhtiön omistajat järjestävät strategiassa kuvatut työterveydenhuollon palvelut yhtiön kautta. Sopimuksen mukaan yhtiön omistajat sitoutuvat hankkimaan työterveydenhuollon palvelut yhtiöltä eräin poikkeuksin kolmen vuoden ajan 1.1.2010 alkaen, ellei hankintalainsäädännöstä muuta johdu. Uuden osakassopimuksen määräykset yhtiön taloudesta ja osingonjaosta vastaavat edellä mainituilta osin 5.11.2007 allekirjoitettua osakassopimusta.

TyöSyke Oy on aloittanut toimintansa 1.1.2008. Yhtiön liikevaihto on vuosina 2008 ja 2009 muodostunut asiassa esitetyn selvityksen perusteella siten, että yhtiön omistajille tarjotut palvelut ovat muodostaneet liikevaihdosta noin 74 - 77 prosenttia ja ulkopuolisille tarjotut palvelut noin 23 - 26 prosenttia.

2.1.6 Oikeudellinen arviointi

2.1.6.1 Arvioinnin perusteet

Hankintalain 10 §:ssä tarkoitetun sidosyksikköhankinnan yhtenä edellytyksenä on, että yksikkö, jolta hankinta tehdään, harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Hankintalain 10 § perustuu sen säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Säännöstä tulkittaessa on näin ollen otettava huomioon kyseinen oikeuskäytäntö.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella sidosyksikköhankinnan edellä mainitun toiminnan kohdistumista koskevan edellytyksen tarkoituksena on erityisesti se, että julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita voidaan soveltaa silloin, kun yhden tai useamman hankintayksikön määräysvallassa oleva yritys toimii markkinoilla ja voi kilpailla muiden yritysten kanssa.

2.1.6.2 TyöSyke Oy:n toiminnan sisältö

Attendo MedOne Oy on esittänyt, että TyöSyke Oy kilpailee markkinoilla ja sen palveluvalikoima on tosiasiassa samanlainen kuin markkinoilla palveluja tuottavilla muilla yhtiöillä. Attendo MedOne Oy:n mukaan TyöSyke Oy tarjoaa ulkopuolisille asiakkailleen lakisääteisen työterveyshuollon palvelujen lisäksi erilaisia sairaanhoito- ja terveydenhuoltopalveluja, jotka eivät kuulu kunnalle laissa erikseen säädetyn työterveyshuollon järjestämisvastuun alaan.

Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat esittäneet, että TyöSyke Oy ei toimi markkinoilla eikä kilpaile muiden yritysten kanssa. Niiden mukaan yhtiön muu kuin suoraan omistajiinsa kohdistuva toiminta on yksinomaan sellaista työterveyshuollon palvelujen tarjontaa, jonka järjestämiseen yhtiön omistajat ovat kansanterveyslain ja sittemmin terveydenhuoltolain sekä työterveyshuoltolain nojalla olleet velvollisia.

Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä eivät ole suoranaisesti kyseenalaistaneet Attendo MedOne Oy:n näkemystä, jonka mukaan TyöSyke Oy:n palveluvalikoima on tosiasiassa samanlainen kuin markkinoilla palveluja tuottavilla muilla yhtiöillä. Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän mukaan Attendo MedOne Oy:n viittaamat sairaanhoito- ja terveydenhuoltopalvelut kuuluvat työterveyshuoltopalvelujen piiriin ainakin työterveyshuoltolain 12 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla.

Terveydenhuoltolain ja aiemmin kansanterveyslain mukainen kunnan velvollisuus työterveyshuollon palvelujen tuottamiseen ja järjestämiseen koskee mainituista säädöksistä ilmenevin tavoin työterveyshuoltolain 12 §:ssä tai muissa säädöksissä säädettyjä ja niiden nojalla määrättyjä työterveyshuoltopalveluja. Sen sijaan sellaisten työterveyshuoltolain 14 §:ssä tarkoitettujen sairaanhoito- ja muiden terveydenhuoltopalvelujen järjestämisestä, joita työnantaja voi lain 12 §:ssä tarkoitettujen palvelujen lisäksi järjestää työntekijälle, kunta voi sopia.

TyöSyke Oy:n työterveyshuoltoa koskevassa esitteessä on todettu muun ohella, että työterveyshuollon painopistealueina ovat ennaltaehkäisy ja työkykyä ylläpitävä toiminta. Esitteen mukaan toimintaa voidaan laajentaa palvelusopimuksissa kattamaan työterveyshoitajan ja sairaanhoitajan sairasvastaanottoja, yleislääkäritasoista sairaanhoitoa tai erikoislääkärin konsultaatioita. Palvelujen laajuudesta voidaan esitteen mukaan sopia erikseen työnantajan kanssa toimintasuunnitelmaa laadittaessa. Esitteessä on todettu, että TyöSyke Oy on lakisääteisiä ja kokonaisvaltaisia työterveyshuoltopalveluja tarjoava yksikkö.

TyöSyke Oy:n 5.11.2007 allekirjoitetun osakassopimuksen mukaan yhtiön omistajat järjestävät liiketoimintasuunnitelman kuvaamat työterveydenhuollon palvelut yhtiön kautta ja yhtiö sitoutuu järjestämään työterveydenhuollon palvelut muun ohella sopimuksen liitteessä kuvatun mukaisesti. Sopimuksen liitteenä on Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän työterveyshuollon palvelujen järjestämisen kuvaus, jossa työterveyshuollon sisältö on jaettu seuraaviin kokonaisuuksiin: ”lakisääteinen työterveyshuolto”, ”sairaanhoito” ja ”työsuojeluyhteistyö”.

Osakassopimuksen edellä mainitun liitteen lakisääteistä työterveyshuoltoa koskevassa jaksossa kuvatut palvelut vastaavat olennaisin osin työterveyshuoltolain 12 §:n 1 momentissa tarkoitettuja työterveyshuoltopalveluja. Sairaanhoitoa koskevassa jaksossa on sen sijaan viitattu sairaanhoitopiirin terveydenhuoltosääntöön, jonka mukaan henkilökunnalla on mahdollisuus saada omalla työterveysasemalla yleislääkäritasoinen sairaanhoito siihen liittyvine laboratorio- ja röntgentutkimuksineen sekä tarvittava ohjaus erikoislääkärin hoitoon.

Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän viittaaman työterveyshuoltolain 12 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan työnantajan järjestettäväksi säädettyyn työterveyshuoltoon kuuluu hyvän työterveyshuoltokäytännön mukaisesti tietojen antaminen, neuvonta ja ohjaus työn terveellisyyttä ja turvallisuutta sekä työntekijöiden terveyttä koskevissa asioissa mukaan lukien työntekijän perustellusta syystä työkuormituksestaan pyytämä selvitys. Kyseisen säännöksen ja laajemminkin työterveyshuoltolain 12 §:n perusteella työnantajan järjestettäväksi säädettyyn työterveyshuoltoon ei voida katsoa kuuluvan ne sairaanhoito- ja terveydenhuoltopalvelut, joiden sisältö poikkeaa lain 12 §:ssä määritellyistä työterveyshuollon palveluista.

Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat esittäneet, että TyöSyke Oy tarjoaa samanlaatuisia työterveyshuollon palveluja sekä omistajiensa henkilökunnalle että järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluville asiakkailleen. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon TyöSyke Oy:n tarjoamista palveluista esitetty selvitys, TyöSyke Oy:n ulkopuolisille asiakkailleen tarjoamissa sairaanhoito- ja terveydenhuoltopalveluissa ei voida katsoa olevan hankintayksiköiden esittämällä tavalla kysymys yksinomaan työterveyshuoltolain 12 §:n nojalla tai muulla perusteella lakisääteiseen työterveyshuoltoon kuuluvien palvelujen tarjoamisesta.

2.1.6.3 TyöSyke Oy:n toiminnan kohdistuminen

Attendo MedOne Oy on esittänyt työterveyshuollon kustannuksia koskevan selvityksen, jonka perusteella vuonna 2008 työterveyshuoltolain 12 §:ssä tarkoitetun lakisääteisen työterveyshuollon kustannukset muodostivat yhtiön mukaan Hämeenlinnan kaupungissa noin 30 prosenttia ja Riihimäen kaupungissa noin 25 prosenttia työterveyshuollon kokonaiskustannuksista. Attendo MedOne Oy:n esittämä selvitys sisältää muun ohella yksityiskohtaiset kappale- ja euromääräiset erittelyt Hämeenlinnan ja Riihimäen kaupungin työterveyshuollon käyntikerroista vuoden 2008 kolmelta ensimmäiseltä kuukaudelta. Selvitys on yhtiön mukaan laadittu Riihimäen seudun terveyskeskuksen työterveyshuollossa TyöSyke Oy:n perustamisen yhteydessä.

Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat yleisesti kyseenalaistaneet Attendo MedOne Oy:n esittämän selvityksen vertailukelpoisuuden ja luotettavuuden. Hämeenlinnan kaupungin ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän esittämillä perusteilla ei kuitenkaan ole pääteltävissä, että selvityksestä ilmenevät toteutuneita kustannuksia kuvaavat yksityiskohtaiset kappale- ja euromääräiset tiedot olisivat sisällöltään virheellisiä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kaupungin ja kuntayhtymän esittämän perusteella TyöSyke Oy:n asiakasmäärä ja liikevaihto eivät ole juuri kasvaneet verrattuna yhtiön toimintaa edeltäneeseen aikaan, jolloin vastaavia tehtäviä hoiti kuntayhtymä, ei Attendo MedOne Oy:n esittämästä selvityksestä ilmeneviä lukutietoja voida pitää TyöSyke Oy:n toimintaan nähden myöskään ilmeisen vertailukelvottomina.

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että TyöSyke Oy:n ulkopuolisiin asiakkaisiin suuntautuva toiminta muodostuu merkittävässä määrin muiden kuin niin sanotun lakisääteisen työterveyshuollon palvelujen tarjoamisesta. Yhtiön perustamista tai toimintaa koskevista asiakirjoista ei ilmene tässä suhteessa merkityksellisiä sisällöllisiä rajoituksia yhtiön toiminnalle. Tältä osin yhtiön on myös katsottava tosiasiassa kilpailevan palveluvalikoimansa perusteella yksityisten työterveyshuollon palvelujen tarjoajien kanssa samoista asiakkaista.

Kun otetaan huomioon muiden kuin lakisääteisen työterveyshuollon palvelujen tarjoamisen taloudellisesta merkityksestä esitetty selvitys, TyöSyke Oy:n oikeutta tuottaa näitä palveluja ulkopuolisille tahoille ei voida pitää vain liitännäisenä suhteessa sen muuhun toimintaan. Samasta syystä toiminnan merkityksen ei myöskään voida katsoa olevan yhtiön toiminnan kannalta ainoastaan toissijainen.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella sidosyksikköhankinnan edellytyksiä on tulkittava suppeasti, koska kyse on yhteisön yleisistä oikeussäännöistä tehtävistä poikkeuksista. Tuomioistuimen mukaan sen, joka niihin haluaa vedota, on näytettävä toteen, että sellaiset poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta poikkeus mainituista säännöistä on perusteltu, ovat todella olemassa.

Asiassa esitetystä selvityksestä ei edellä esitetyn perusteella ole todettavissa, että TyöSyke Oy harjoittaisi hankintalain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla pääosaa toiminnastaan sen omistajina olevien hankintayksiköiden kanssa, kun mainittua pykälää tulkitaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella.

2.1.6.4 Johtopäätös

Edellä olevan perusteella Attendo MedOne Oy:n markkinaoikeudelle tekemässä hakemuksessa yksilöityä työterveyspalvelujen hankintaa ei ole pidettävä hankintalain 10 §:ssä tarkoitettuna hankintana, johon lakia ei olisi tullut soveltaa. Tämän vuoksi ja kun muutakaan perustetta hankintalain soveltamatta jättämiselle ei ole esitetty, markkinaoikeus on ollut toimivaltainen tutkimaan Attendo MedOne Oy:n hakemuksen.

2.2 Hankintayksiköiden menettely

Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden päätöksestä tältä osin ilmenevin perustein, että Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat menetelleet hankinnassaan hankintalain vastaisesti. Markkinaoikeus on myös voinut mainitsemillaan perusteilla kumota hankintayksiköiden päätökset ja kieltää niiden täytäntöönpanon.

2.3 Pääasian lopputulos

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole pääasian osalta perusteita.

2.4 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat joutuneet markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja että ne on velvoitettu korvaamaan Attendo MedOne Oy:n oikeudenkäyntikulut. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole myöskään tältä osin perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Hämeenlinnan kaupungille, Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ja TyöSyke Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Attendo MedOne Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Attendo MedOne Oy:n selitys on koskenut tämän asian lisäksi erästä toista asiaa, eikä selityksessä ilmoitettujen 1 000 euron oikeudenkäyntikulujen kohdistumista eri asioille ole selityksessä eritelty. Muun selvityksen puuttuessa vaadituista oikeudenkäyntikuluista on katsottava kohdistuvan tähän asiaan puolet.

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin perusteella sovellettavan oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 9 §:n 1 momentin mukaan, milloin useampi kuin yksi asianosainen on vastuussa samoista oikeudenkäyntikuluista, he vastaavat niiden korvaamisesta yhteisvastuullisesti. Tämän vuoksi Hämeenlinnan kaupunki ja Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan yhteisvastuullisesti Attendo MedOne Oy:n (nykyisin Attendo Terveyspalvelut Oy) oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Irma Telivuo, Eija Siitari-Vanne, Tuomas Lehtonen ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.