2.8.2012

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pälkäneen perusturvalautakunta on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että asia palautetaan perusturvalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

A:ta ei voida pitää vammaispalvelulain tarkoittamana vaikeavammaisena henkilönä. Vammaispalvelulain mukaan pääsääntöisesti ikääntymiseen liittyvät toiminta- ja liikkumiskyvyn alenemat eivät oikeuta kuljetuspalvelun myöntämiseen. Lääkärintodistuksessa on lueteltu A:n sairaudet, mutta niistä kaikki eivät vaikuta hänen liikuntakykyynsä.

Sairauksien määrästä huolimatta hänen liikuntakykynsä on todettu viranhaltijan kotikäynnillä riittäväksi, jotta hän pystyy käyttämään esimerkiksi palvelubussia. Fyysisessä kunnossa on vaihtelua, mutta kuten lääkärintodistuksessakin todetaan, heikoimpina päivinä henkilö ei voi poistua kotinsa ulkopuolelle.

Osa A:n sairauksista johtuu ikääntymisen aiheuttamasta toiminta- ja liikuntakyvyn heikkenemisestä. Hallinto-oikeus ei ole päätöstä tehdessään huomioinut viranhaltijan kotikäynnillä 21.9.2010 tekemiä havaintoja asiakkaan toiminta- ja liikuntakyvystä. Hallinto-oikeuden päätös perustuu ainoastaan lääkärintodistukseen, jonka osalta ei voida arvioida, miten asiakkaan kävelymatkan rajoittuminen 25 metriin on todettu. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon asiakkaan tosiasiallista toimintakykyä päätöstä tehdessään.

Kangasalan terveyskeskuksen lääkärin 29.7.2010 antaman lääkärintodistuksen mukaan A sairastaa verenpainetautia, angina pectorista, vatsanpeitteiden tyrää, eteisvärinää, nivelrikkoa, uniapneaa, kihtiä, korvan tasapainoelinten häiriötä ja eturauhassyöpää. Yleislääketieteen erikoislääkärin 28.9.2010 antaman lääkärinlausunnon mukaan A sairastaa lisäksi sepelvaltimotautia, anemiaa ja alaraajojen laskimovajaatoimintaa. Näistä sairauksista useat ovat sellaisia, jotka liittyvät ikääntymiseen. A on 85-vuotias. Hänen sairauksiensa vuoksi hänellä ei voida katsoa olevan erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista verrattuna muihin samanikäisiin henkilöihin.

A:lle on myönnetty sosiaalihuoltolain mukaisia kuljetuspalveluja kahdeksan yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa. Hän käyttää matkat käydessään aterioimassa Pälkäneen keskustassa. Hänelle on kerrottu mahdollisuudesta saada ateriapalvelu kotiin, jotta matkoja säästyisi muuhun, mutta tähän hän ei ole ollut halukas. A:lla on mahdollisuus myös asioimistaksin käyttöön. Tämä taksi liikennöi kaksi kertaa viikossa.

A on antanut selityksen, jonka liitteenä ovat gastroenterologisen kirurgian erikoislääkärin lausunto 5.2.2012 sekä ortopedian ja traumatologian erikoislääkärin lausunto 5.1.2012. Voimakas nivelrikko polvissa ja sepelvaltimotaudin vakavuus käyvät ilmi lääkärintodistuksista samoin kuin puuntyöstössä kohdannut vamma, jonka seurauksena A:lle on tullut liikkumista vaikeuttava haavatyrä. Haavatyrä ei liity mitenkään ikääntymiseen.

A on toimittanut vielä lisäselvityksenä fysioterapeutin 19.1.2012 päivätyn lausunnon A:n toimintakyvyn arvioinnista kotikäynnillä kuljetuspalveluhakemuksen johdosta. Lausunnossa todetaan muun ohella, että A asuu yksin maalaistalossa. Talon toisessa päädyssä asuvat omassa taloudessaan kaksi sisarta, jotka ovat myös iäkkäitä. Poika perheineen asuu samassa pihapiirissä ja auttelee isäänsä tarpeen tullen, kun ehtii. Kunnallisia kotihoidon palveluita ei ole. A liikkuu itsenäisesti kepin tai rollaattorin avulla sisätiloissa. Ulkona A liikkuu lyhyitä matkoja (noin 30 metriä) rollaattorin avulla, talvella hän ei pysty lumisessa pihassa liikkumaan. Ulko-oven edessä olevat porrasaskelmat A pystyy kulkemaan kepin avulla kaiteesta kiinni pitäen. Hän tarvitsee apua rollaattorin nostamisessa pihamaalle. Liikkumista vaikeuttavat asiakkaan arvion mukaan lähinnä polvikivut sekä hengenahdistus. Hän pystyy kävelemään noin 30 metriä ennen kuin hengenahdistus tai sydänoireet alkavat ja hän joutuu pysähtymään. Toimintakyvyn testistä asiakas selviytyy heikosti sekä alaraajojen lihasvoiman että tasapainon suhteen. Erityisiä vaikeuksia tuottavat tuolilta ylös nousu, esineen poimiminen lattialta sekä kääntyminen 360 astetta.

A on vielä toimittanut erikoistuvan lääkärin 13.4.2012 vammais- ja hoitotukea varten antaman lääkärinlausunnon.

A:n selitys ja mainitut lisäselvitykset on toimitettu Pälkäneen kunnan perusturvalautakunnalle tiedoksi.

Säännökset ja lainvalmisteluaineisto

1. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jäljempänä vammaispalvelulaki, 380/1987) 8 §:n 2 momentin (134/2010) mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, päivätoimintaa, henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen eikä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.
2. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun ohella kuljetuspalvelujen ja palveluasumisen sisällöstä ja järjestämisestä.
3. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 4 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset.
4. Vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia.
5. Vammaispalveluasetuksen 6 §:n mukaan kuljetuspalveluja on järjestettävä edellä 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle siten, että hänellä on mahdollisuus suorittaa välttämättömien työhön ja opiskeluun liittyvien matkojen lisäksi vähintään kahdeksantoista yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa.
6. Hallituksen esityksessä laiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista sekä laiksi sosiaalihuoltolain 17 §:n muuttamisesta (HE 219/1986 vp s. 4), että vaikeavammaisten tasa-arvon kannalta on tärkeää, että heidän mahdollisuutensa saada kohtuullinen määrä heidän omatoimisen suoriutumisensa vuoksi välttämättömiä erityispalveluja ja tukitoimia tulisi valtakunnallisesti yhdenmukaisesti turvatuksi. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan kunnille säädettäväksi erityinen järjestämisvelvollisuus sellaisten palvelujen ja tukitoimien osalta, jotka ovat vaikeavammaisten henkilöiden itsenäisen suoriutumisen kannalta välttämättömiä. Tällaisiksi on katsottu muun muassa kuljetuspalvelut.
7. Hallituksen esityksessä lausutaan edelleen (s. 6), että liikkuminen on eräs olennaisimpia osallistumisen edellytyksiä. Koulunkäynti, työ ja harrastukset edellyttävät mahdollisuutta liikkua. Lakiehdotuksen mukaisilla kuljetuspalveluilla turvattaisiin myös vaikeimmin vammaisille henkilöille kohtuulliset liikkumismahdollisuudet samoin kustannuksin kuin muillekin kansalaisille.
8. Vammaispalvelulakia muutettiin 1.9.2009 voimaan tulleella lainmuutoksella (981/2008; HE 166/2008 vp) siten, että edellä mainittuun lainkohtaan lisättiin henkilökohtaista apua koskevat säännökset. Henkilökohtaisen avun sisällöstä ja sen saamisen edellytyksistä on säädetty tarkemmin lain 8 c §:ssä.
9. Lain 8 c §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen pykälän 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.
10. Hallituksen esityksessä laeiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n muuttamisesta (HE 166/2008 vp) todetaan tarkasteltaessa esityksen suhdetta perustuslakiin (s. 35 - 36) seuraavaa:
11. ”Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Ehdotettu vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentti sivuaa ikään perustuvan syrjinnän kieltoa. Säännöksessä määriteltäisiin vaikeavammainen henkilö suhteessa henkilökohtaiseen apuun. Vaikeavammaisena pidettäisiin henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen pykälän 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista. Säännöksellä ei suljeta ikääntyneitä henkilöitä henkilökohtaisen avun ulkopuolelle, vaan ainoana perusteena palvelun saamiselle on henkilön vammasta tai sairaudesta aiheutuva avun tarve. Merkitystä ei ole sillä, missä elämän vaiheessa henkilö on vammautunut tai sairastunut. Siten myös ikääntyneillä vaikeavammaisilla henkilöillä sekä ikääntyneenä vaikeasti vammautuneilla on oikeus henkilökohtaiseen apuun samoin perustein kuin muillakin vaikeavammaisilla henkilöillä.
12. Vammaispalvelulain mukaiset palvelut ja tukitoimet on kokonaisuudessaan alun perin tarkoitettu henkilöille, jotka tarvitsevat niitä nimenomaan vammaisuuden ja pitkäaikaisen sairauden perusteella iästään riippumatta. Valmistelun yhteydessä onkin noussut esiin tarve täsmentää vammaispalvelulain 2 §:ään sisältyvää vammaisen henkilön yleismääritelmää niin, että ikääntymiseen liittyvät sairaudet ja toimintarajoitteet eivät sellaisenaan kuuluisi lain soveltamisalaan. Käytettävissä olevien tilastotietojen ja muiden selvitysten valossa näyttää siltä, että käytännössä vammaispalvelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään nykyisin myös tavanomaisen ikääntymiseen liittyvän toimintakyvyn heikkenemisen perusteella. Rajauksen ulottaminen koko lain soveltamisalaan voisi siten joissakin tapauksissa heikentää niiden iäkkäiden henkilöiden asemaa, jotka nykyisin saavat laissa tarkoitettuja palveluja ja tukitoimia. Sen vuoksi ikääntymiseen liittyviä sairauksia ja toimintarajoitteita koskeva rajaus ulottuisi tässä vaiheessa vain henkilökohtaiseen apuun, joka on uusi kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden alainen palvelu.”

Oikeudellinen arviointi

1. Pälkäneen perusturvalautakunta on lähtenyt valituksessaan siitä, että pääsääntöisesti ikääntymiseen liittyvät toiminta- ja liikkumiskyvyn alenemat eivät oikeuta kuljetuspalvelujen saamiseen ja että useat A:n sairauksista liittyvät ikääntymiseen.
2. Lisäksi perusturvalautakunta on todennut, että A saa sosiaalihuoltolain nojalla kuljetuspalveluja kahdeksan yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa ja hänellä on mahdollisuus myös asioimistaksin käyttöön. A:lle on kerrottu myös mahdollisuudesta saada ateriapalvelu kotiin.
3. Niin kuin edellä säännöksiä selostettaessa on todettu, vammaispalvelulakiin lisättiin 1.9.2009 voimaan tulleella lailla henkilökohtaista apua koskevat säännökset. Henkilökohtaisen avun osalta merkitystä on sillä, johtuuko avun tarve pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista. Tällaista rajoitusta ei ole säädetty koskemaan kuljetuspalveluja.
4. Asiassa on kysymys kuljetuspalvelujen myöntämisestä. Kuljetuspalvelujen saamiselle ei ole asetettu ylä- eikä alaikärajaa, vaan ainoana perusteena on henkilön vammasta tai sairaudesta aiheutuva tarve saada kuljetuspalveluja. Asiassa on siten arvioitava, onko A:ta pidettävä sellaisena vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia ja jolle kunnan on järjestettävä vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin nojalla kuljetuspalvelut.
5. Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa saadun ja hallinto-oikeuden päätöksessä selostetun selvityksen perusteella, että A:ta on pidettävä sellaisena vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä, jolle Pälkäneen kunnan on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin nojalla järjestettävä kuljetuspalvelut.
6. Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä, että vaikeavammaiselle vammaispalvelulain nojalla järjestettävissä kuljetuspalveluissa on kysymys vaikeavammaiselle kuuluvasta subjektiivisesta oikeudesta, jota ei voida poistaa myöntämällä palveluja sosiaalihuoltolain nojalla.
7. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
8. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Kristina Björkvall ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Henna Rintala.