9.2.2012 | Ennakkopäätökset | Korkein hallinto-oikeus

KHO:2012:9

Asiasanat: Kunnallisvalitus, Omavelkainen takaus, Välipäätös, Täytäntöönpanon kieltäminen, Valituksen käyminen hyödyttömäksi, Kunnan toimiala, Valtiontuki
Tapausvuosi: 2012
Antopäivä: 9.2.2012
Diaarinumero: 2496/3/11
Taltio: 192

Yhtiön kunnallisvalitus oli perustunut muun ohella siihen, ettei kysymyksessä olevassa kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu viiden miljoonan euron määräinen omavelkainen takaus kuulunut kunnan toimialaan, kun otettiin huomioon, ettei takauksen vakuudeksi kaupungille annettu vastavakuus ollut riittävä. Lisäksi valituksessa oli katsottu, että valittajan kilpailijayhtiölle myönnetty omavelkainen takaus oli Euroopan unionin valtiontukimääräysten vastainen.

Asiassa oli arvioitava, merkitsikö kaupunginvaltuuston päätöksen välitön täytäntöönpano edellä esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen valituksen käymistä hyödyttömäksi, ja punnittava niitä perusteita, joiden johdosta kaupunginhallitus oli katsonut yleisen edun vaativan, että päätöstä tuli noudattaa välittömästi.

Kun otettiin huomioon asian käsittelyn kyseisessä vaiheessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa olevista asiakirjoista ilmenevä selvitys asian erityispiirteistä, joita olivat muun ohella takaussitoumuksen merkitys kaupungin talouden kannalta ja takaussitoumuksen sisältö sekä erityisesti se, ettei takauspäätöksen täytäntöönpanoa esitetyn selvityksen perusteella arvioiden voitu tehokkaasti peruuttaa, olisi kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano tehnyt tapauksessa esillä olevissa olosuhteissa pääasiaa koskevan muutoksenhaun hyödyttömäksi. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kielsi kuntalain 98 §:n nojalla päätöksen täytäntöönpanon, kunnes hallinto-oikeus oli ratkaissut pääasiaa koskevan valituksen tai asiasta sitä ennen toisin määrättiin.

Äänestys 4-1.

Kuntalaki 98 §Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 107 artikla 1 kohta ja 108 artikla 3 kohta

Ks. myös KHO 2010:29 ja KHO 2010:30 sekä KHO 2011:58.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 30.6.2011 nro 11/0250/3

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupunginvaltuusto on päätöksellään 15.4.2011 § 15:
1. Merkinnyt tiedoksi vastavakuuden arvonmäärityksiä koskevat arviot sekä takauksen lainmukaisuuden arviointia koskevat lausunnot.
2. Päättänyt antaa B Oy:lle 5 miljoonan euron omavelkaisen takauksen pankin myöntämään enintään 6,26 miljoonan euron suuruiseen lainaan, joka on myönnetty seuraavin ehdoin:
- laina-aika seitsemän vuotta,
- tasalyhennykset kolmen kuukauden välein,
- takaus koskee ainoastaan lainapääomaa, ei korkoja, kuluja tms.,
- takaus koskee ainoastaan 80 prosenttia lainan jäännöspääomasta.
3. Päättänyt periä takauksesta vuosittaisen EU-kriteerit täyttävän markkinaehtoisen 3,8 prosentin suuruisen takausprovision takausvastuun kohteena olevan lainan jäljellä olevasta pääomasta. Kaupunginhallituksella on oikeus tarkistaa takausprovision määrää myöhemmin luokituslaitosten arviointien ja komission tiedonannon perusteella.
4. B Oy ja C Oy huolehtivat, että C Oy luovuttaa kaupungin antaman omavelkaisen takauksen vastavakuutena panttikirjoja viiden miljoonan euron arvosta siten, että X:n kaupungin edut turvataan B Oy:n konkurssin sattuessa. Takauskovenantit määrittelevät myös C Oy:n velkaantuneisuutta, jotta X:n kaupungin mahdollisuudet saada viiden miljoonan euron arvoinen korvaus C Oy:n käyvästä arvosta on mahdollisimman suuri (jatkuvuusperiaatteen mukainen arvonmääritys/going concern valuation). Kovenantit käytännössä estävät C Oy:n ajautumisen selvitystilaan.
5. Antanut kaupunginhallitukselle valtuudet päättää erikseen vakuuden yksityiskohtaisista ehdoista sekä hyväksyä vakuuden panttaussitoumuksen ja kaupungille annettavan vastasitoumuksen edellyttäen, että niiden sisältö ei poikkea edellä mainituista ehdoista. Kaupunginvaltuuston päätös voidaan panna täytäntöön välittömästi.

Lisäksi valtuusto on merkinnyt tiedokseen päätöksessä tarkemmin mainitut liiteasiakirjat.

A Oy on edellä mainittua päätöstä koskevassa valituksessaan Kuopion hallinto-oikeudelle vaatinut valituksessa tarkemmin mainituin perustein päätöksen kumoamista sekä sen täytäntöönpanon kieltämistä. Valitusperusteena yhtiö on esittänyt muun ohella, että valtuusto on ylittänyt asiassa toimivaltansa ja ettei päätös ole ollut lainmukainen. Valituskirjelmässä on lisäksi esitetty, ettei kaupunginvaltuuston päätöksellä myönnetty takaus tarkemmin valituskirjelmästä ilmenevin perustein ole kuntalain tai Euroopan unionin säännösten mukainen.

Kuopion hallinto-oikeus on päätöksellään 30.5.2011 nro 11/0212/3 hylännyt A Oy:n täytäntöönpanon kieltoa koskevan hakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 27.6.2011 taltionumero 1765 kumonnut hallinto-oikeuden täytäntöönpanokieltoa koskevan päätöksen ja palauttanut täytäntöönpanokieltoa koskevan hakemuksen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n täytäntöönpanon kieltoa koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus on lisäksi päätöksessään todennut, että se antaa päätöksen yhtiön valituksen osalta myöhemmin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan (entinen EY 87 artikla) 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan (entinen EY 88 artikla) 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Komissio on antanut tiedonannon EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (sittemmin SEUT 107 ja 108 artikla) soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C 155/02). Tiedonannon kohdassa 3.2 on todettu komission kantana, että kaikkien kohdassa mainittujen edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea. Tiedonannossa on todettu edelleen, että jos jokin edellytyksistä ei täyty, se ei tarkoita, että takaus katsottaisiin automaattisesti valtiontueksi.

Tiedonannon kohdan 3.2 mukaan kaikkien seuraavien edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea:
a) lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa,
b) takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti,
c) takaus ei kata enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä ja
d) takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta.

Korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitussa päätöksessä on viitattu joukkoon unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuja ja lisäksi selostettu tarkemmin kahdesta ratkaisusta ilmeneviä kannanottoja kansallisten tuomioistuinten tehtäviin. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut kansallisen tuomioistuimen tehtävät ja kansallisia menettelysääntöjä koskeva tehokkuusperiaate yhdessä edellä mainitun SEUT 108 artiklan 3 kohdan määräyksen kanssa edellyttävät, että hallinto-oikeus ratkaisee, ovatko edellytykset väliaikaissuojan antamiselle täytäntöönpanokiellon muodossa olemassa. Velvollisuus toteuttaa suojatoimia on olemassa ainoastaan, jos ne edellytykset, joiden perusteella tällaiset toimet voidaan toteuttaa, ovat täyttyneet. Näihin oikeuskäytännössä määriteltyihin edellytyksiin kuuluu se, että valtiontueksi luonnehdinnasta ei ole epäilyä, tukea ollaan juuri toteuttamassa tai se on jo toteutettu eikä ole todettu sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joiden johdosta takaisin periminen on epäasianmukaista. Jos nämä edellytykset eivät ole täyttyneet, kansallisen tuomioistuimen on hylättävä hakemus. Tehdystä ratkaisusta ei voida tehdä päätelmiä lopullisen ratkaisun sisällön suhteen muun muassa sen vuoksi, että väliaikaissuojaa koskevia ratkaisuja tehdään asian laadun vuoksi usein sellaisessakin vaiheessa, kun käsillä ei ole vielä kaikki asiaan prosessin kuluessa kertyvä oikeudenkäyntiaineisto.

A Oy on valituksessaan katsonut valituksenalaisen päätöksen olevan unionin valtiontukisäännösten vastainen lähinnä sillä perusteella, että myönnetty takaus ei ole markkinaehtoinen vastavakuuden osalta.

Kaupunginvaltuuston päätöksen valmistelussa on katsottu, että takaus täyttää komission tiedonannon edellytykset. B Oy on niin sanottu pk-yritys, joka on perustettu alle kolme vuotta sitten. Takaus kohdistuu investointia varten otettuun lainaan, takaus koskee ainoastaan lainapääomaa ja takauksen voimassaoloaika on rajoitettu seitsemään vuoteen. Takaus ei ole enempää kuin 80 prosenttia lainan pääomasta. Takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta eli tiedonannon mukaisesti 3,8 prosentin suuruinen takausprovisio.

Hallinto-oikeus on arvioinut asiassa tähän mennessä esitetyn perusteella, että käsittelyn tässä vaiheessa ei ole täytäntöönpanoa koskevan kiellon antamisen edellyttämällä varmuudella todettavissa, että takauksen suhteen ei ole epäilyä sen olevan kiellettyä valtiontukea sen vuoksi, että edellä mainitun komission tiedonannon kohdan 3.2 mukaisesti lainanottaja olisi taloudellisissa vaikeuksissa, takauksen laajuus ei olisi myöntämishetkellä asianmukaisesti mitattavissa, takaus kattaisi enemmän kuin 80 prosenttia lainasaamisen määrästä ja että takauksesta ei maksettaisi markkinaperusteista hintaa.

Takausvastuun kattamiseksi X:n kaupungille on annettu vastavakuutena 5 miljoonan euron suuruinen yrityskiinnitys C Oy:n omistamaan varastohalliin. Asiassa on esitetty varastohallin arvosta keskenään ristiriitaista selvitystä. Hallinto-oikeus ei asian käsittelyn tässä vaiheessa kiellä päätöksen täytäntöönpanoa pelkästään sillä perusteella, että myönnetyn takauksen vastavakuuden arvosta on esitetty keskenään ristiriitaista selvitystä, kun otetaan huomioon se, että edellä mainitussa komission tiedonannossa mainittujen edellytysten täyttyessä takausta ei katsota valtiontueksi ja kun asian käsittelyn tässä vaiheessa ei ole varmuudella ilmennyt, että komission tiedonannossa mainitut edellytykset eivät ole täyttyneet.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun asiassa ei ole muutenkaan ilmennyt aihetta hallinto-oikeus on hylännyt päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös kumotaan ja X:n kaupunginvaltuuston 15.4.2011 tekemän päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes komission kanta mahdollisesta valtiontuesta on saatu ja pääasia on kunnallisvalituksen osalta lainvoimaisesti ratkaistu.

Yhtiö on perustellut vaatimustaan seuraavasti:

Komissio on ilmoittanut ottavansa takauksesta tehdyn kantelun tutkittavaksi. Komission takauksia koskeva tiedonanto ja unionin valtiontukisäännöt huomioon ottaen kunnan antamien takausten on oltava turvaavia ja markkinaehtoisia. Niiden vastavakuuksien on mahdollistettava takauksen antaminen kenen tahansa markkinoilla toimijan osalta.

Kaupallinen pankki ei ole hyväksynyt C Oy:n yrityskiinnityksiä niiden arvottomuuden vuoksi, vaan on vaatinut kaupungin takausta. Kaupunki on arvioinut vakuuden arvoksi 7,6 miljoonaa euroa hankkimalla kaksi vakuuden arvoa koskevaa arviota Realia Management Oy:ltä ja Corporate Advisor Group -nimiseltä yritykseltä. Molemmat arviot perustuvat keinotekoiseen ja ylihintaiseen vuokrasopimukseen B Oy:n ja C Oy:n välillä. Viimeksi mainituilla yhtiöillä on sama omistuspohja. Kysymys on saman omistajan yritysten välisestä rahaliikenteestä, jota ei välttämättä edes tapahdu.

Valittajayhtiön selvitysten mukaan B Oy ei ainakaan lähiaikojen kassavirrastaan pysty maksamaan lähes miljoonan euron vuotuista vuokraa C Oy:lle. Kaupungin vakuus tarvitaan ensisijaisesti, jos B Oy todetaan tulevaisuudessa maksukyvyttömäksi. Myös vakuuden antajan C Oy:n maksukyvyttömyys tai konkurssi saattaa aiheuttaa B Oy:n lainaehtojen rikkomisen ja vakuuden realisoinnin.

Valittajayhtiö on hankkinut arviot vakuuden arvosta Remax LKV ja R-10 Yhtiöt Oy -nimisiltä riippumattomilta yhtiöiltä. Arviot perustuvat nykyiseen markkinavuokraan ja edustavat siten vakuuden todellista arvoa. Vakuuden arvoksi on arvioitu 1,3 - 2,4 miljoonaa euroa. Kumpikaan kaupungin hankkimista arvioista ei siten edusta markkinahintaista vakuuden arvoa. Markkinasijoittajaperiaatetta ei ole noudatettu.

Kaupunki ei ole ottanut huomioon, että sille tarjottu vakuus on yrityskiinnitys. Suomen yrityskiinnityslain mukaan yrityskiinnityksen tuottama vakuus antaa etuoikeuden ainoastaan 50 prosentille panttikirjojen tuottamasta vakuusarvosta. Tästä syystä vakuuden vakuusarvoksi tulee korkeintaan 0,65 - 1,2 miljoonaa euroa, jota ennen C Oy:llä on jo yhden miljoonan euron arvoinen yrityskiinnitys, joka maksetaan ennen kaupungin saatavaa. Vakuus on käytännössä arvoton.

Terminaali sijaitsee alivuokralaistontilla. Varsinaisen vuokralaisen konkurssitapauksessa myös alivuokralaissuhde todennäköisesti päättyy. C Oy:n omistama varastohalli on ollut tyhjillään koko tämän vuoden ja se on edelleen vuokrattavana vapailla markkinoilla.

Vakuuden antajan tämänhetkinen taloudellinen tila on heikko. Viimeisimmän tilinpäätöksen (31.5.2010) mukaan yhtiön koko oma pääoma oli vain 27 500 euroa ja peräti 315 900 euroa negatiivinen, jos useita vuosia yhtiön taseessa ollut 343 400 euron konsernisaatava jätetään huomiotta. C Oy:llä oli tilinpäätöksessä pitkä- ja lyhytaikaista velkaa yhteensä 1 298 500 euroa, jolle on ollut 3 500 000 euron yrityskiinnitysvakuus.

Takauksen muodossa nyt annettu etu on ollut valikoivaa, se kohdistuu vain yhteen yritykseen. Vastaavaa tukea ei ole kartonkitehtaan tarjouskilpailun missään vaiheessa tarjottu muille tarjouskilpailuun osallistuneille. Tällainen julkinen tuki on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan mukaan kielletty, kun toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Koska X:n kaupungin myöntämän takauksen osalta ei ole tehty SEUT 108 artiklan mukaista ilmoitusta, toimenpiteitä ei saa toteuttaa ennen kuin artiklan tarkoittamassa menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Unionin tuomioistuimen mukaan nykyisen SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeinen virke perustuu turvaamistavoitteeseen eli tavoitteeseen taata, ettei yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea koskaan toteuteta. Pyrkimyksenä on, että ainoastaan yhteismarkkinoille soveltuvat tuet toteutetaan. Tavoitteen saavuttamiseksi tukisuunnitelman toteuttamista lykätään siihen saakka, kunnes epäilys sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille poistetaan komission lopullisella päätöksellä (CELF I -tapaus, tuomion 47 ja 48 kohta). Takauksen täytäntöönpanon salliminen ennen lopullista päätöstä valtiontuesta tekisi unionin oikeuksien käyttämisen valittajayhtiölle mahdottomaksi.

Korkein hallinto-oikeus on vastaavanlaisessa tilanteessa päätöksellään kieltänyt Ahvenanmaan maakuntahallituksen luottotakauksen myöntämistä koskevan päätöksen täytäntöönpanon. Myös muissa vastaavissa tapauksissa kaupunkien tekemien takauspäätösten täytäntöönpano on kielletty, kunnes unionin kanta on saatu ja valitukset on lainvoimaisesti ratkaistu. Esimerkkinä voidaan mainita takauksen täytäntöönpanokielto, jonka Kuopion hallinto-oikeus antoi 4.2.2009, ja täytäntöönpanokielto, jonka Hämeenlinnan hallinto-oikeus antoi 30.11.2011.

Molemmissa tapauksissa täytäntöönpanokieltoja perusteltiin sillä, että ennakkoilmoitus takauksista oli tehty, mutta unionin kantaa asiaan ei ollut vielä saatu. Tässä tapauksessa ennakkoilmoitusta ei ole tehty. Olisi ristiriitaista, jos väliaikaissuojaa annettaisiin kansallisen tuomioistuimen toimesta ainoastaan siinä tapauksessa, että takauksen antaja on tehnyt ennakkoilmoituksen, mutta ei silloin, jos ilmoitusta ei ole tehty, vaikka sen tekeminen olisi selvästi ollut tarpeen. X:n kaupungin myöntämässä takauksessa ei ole epäilyä valtiontuesta ja tukea ollaan juuri toteuttamassa. Tästä syystä väliaikaissuoja on välttämätön.

Täytäntöönpanokielto on välttämätön, jotta takauspäätöstä koskeva kunnallisvalitus voidaan ratkaista. Kuntalain 98 §:n nojalla päätöstä ei saa panna täytäntöön, jos valitus kävisi hyödyttömäksi. Jos kaupunginvaltuuston päätös pannaan täytäntöön, yhtiön tekemä valitus on hyödytön.

Koska valittajayhtiö on tehnyt tarjouksen sekä konkurssipesälle että B Oy:lle X:n tehtaiden ostamisesta ja tuotantolaitoksen uudelleen käynnistämisestä elokuun 2011 aikana, ei yleinen syy vaadi takauspäätöksen täytäntöönpanoa ennen sen lainvoimaisuutta.

Takaus on suuruudeltaan luokkaa, joka ilman turvaavia vastavakuuksia vaarantaa selvästi jo ennestään alijäämäisen ja ylivelkaisen kunnan talouden. X:n kaupunki on Pohjois-Savon velkaisin kunta, jonka tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen mukaan vuonna 2010 talouden tunnusluvut olivat niin huonot ja vuoden 2011 kehitys sellainen, että kaupungille syntyy vuonna 2012 velvoite selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännön edellyttämät palvelut sekä ryhtyä toimiin palvelujen edellytysten turvaamiseksi. Tilikauden 2010 talouden tasapainotuksen ja toimenpideohjelman osalta tarkastuslautakunta esitti 27.5.2011, että kaupungin hallintoa ja taloutta hoitaneiden toimielinten jäsenille ja tehtäväalueiden johtaville viranhaltijoille ei myönnetä vastuuvapautta asian keskeneräisyyden vuoksi.

Vuoden 2010 tilinpäätöksessä kaupungin lainakanta oli 21,8 miljoonaa euroa ja vuosikate ainoastaan 314 000 euroa. Kaupungin nykyinen kassavirta ei riitä nykyisten lainojen lyhennyksiin eikä korkoihin. Vuosikatteella mitaten nykyisten lainojen takaisinmaksuaika on ainakin 69 vuotta. Jos takauksen saanut yhtiö ajautuu konkurssiin esimerkiksi jo vuonna 2012 ja kaupungin sille myöntämä omavelkainen takaus realisoituisi ilman kattavaa vastavakuutta, kaupungin vuoden 2010 toteutuneella vuosikatteella mitattu lainojen takaisinmaksuaika nousisi 85 vuoteen. Riskinotto ylittää kaupungin kantokyvyn ja vaarantaa sen toiminnan jatkumisen. Näin ollen poikkeuksellisen korkean takauksen myöntämisen aloittelevalle pk-yritykselle ilman riittävää vastavakuutta ei voida katsoa kuuluvan kaupungin toimialaan.

Kaupungin omavelkainen takaus on osa laajempaa B Oy:lle myönnettyä ja neuvoteltua rahoitus- ja julkisen tuen pakettia. Yhtiön konkurssipesän hankinta ja sen myötä tavoiteltavan teollisen toiminnan käynnistys piti sisällään D Oyj:n tuotantovälineiden ja kiinteistöomaisuuden hankinnan sekä enemmistöosakkuuden hankinnan kartonkitehtaan höyryhuollosta vastaavasta E Oy:stä. Konkurssipesän hankinnan yhteydessä oli sovittu, että hankinnan kokonaisrahoituspaketti on yhteensä 18,5 miljoonaa euroa.

Lisäksi oli sovittu, että mainitun biolämpöyhtiön rahoittajat antavat 40 prosentin vapaaehtoisen laina-akordin yhtiön lainojen osalta, kun B Oy hankkii osake-enemmistön kyseisestä energiayhtiöstä. Tehtaan käynnistykseen yhtiö neuvotteli myös Pohjois-Savon ELY-keskuksen kanssa laajamittaisen ja pitkäaikaisen rekrytointi- ja koulutusohjelman, joka vaiheittain käynnistettiin jo toukokuussa 2011. Tätä julkisen tuen varaan rakennettua ohjelmaa ollaan parhaillaan toteuttamassa ainakin sadan henkilön osalta.

E Oy:öön liittyvissä rahoitus- ja B Oy:n lunastushankkeissa ensiksi mainitun yhtiön omistajat eli X:n kaupunki, kunnallinen energiayhtiö Savon Voima Oy ja Finnvera Oyj ovat antaneet kilpailuttamatta huomattavaa julkista, valikoivaa ja kilpailua vääristävää tukea B Oy:n kanssa neuvotelluissa osakekaupoissa ja rahoitusjärjestelyissä.

Kaupungin myöntämä takaus koskee kunnilta kiellettyä käyttöpääomalainaa. D Oyj:n joulukuussa 2008 konkurssiin ajautuneeseen tehtaaseen oli investoitu viimeisten vuosien aikana yli 50 miljoonaa euroa ja juuri ennen konkurssia tehdas merkittävien investointien jälkeen ajoi tuotantoennätyksiä. Käytännössä kysymys on selvästi pääasiassa käyttöpääomalainasta, johon kaupunki ei saa antaa takausta.

B Oy:n julkisuuteen antamien tietojen mukaan yhtiö maksoi konkurssipesän hankinnan nimenomaan omista varoistaan. Koska A Oy oli tarjonnut 25.2.2011 konkurssipesästä neljä miljoonaa euroa, mutta hävisi tarjouskilpailun, on yhtiön täytynyt maksaa konkurssipesästä suunnilleen saman verran tai enemmän. Kun otetaan huomioon hankkeen kaikki valmistelukustannukset, B Oy:n oma investointikulu tehtaan uudelleen käynnistämiseen on ollut ehkä noin 4,5 miljoonaa euroa.

Kaupunki on perusteettomasti täytäntöönpanokieltoa vastustaessaan väittänyt, että kartonkitehdas ei lähtisi käyntiin ilman takausta. Valittajayhtiö on tehnyt tarjouksensa koko konkurssipesän lunastamisesta 25.2.2011 D Oyj:n konkurssipesän hoitajalle ja kaupungille. Kaikissa tarjouksissaan valittaja on ilmoittanut, että se pyrkii käynnistämään kartonkitehtaan tuotannollisen toiminnan viimeistään elokuussa 2011.

X:n kaupunginhallitus on antanut asiassa lausunnon, jossa on vaadittu, että A Oy:n valitus hylätään ja yhtiö velvoitetaan korvaamaan X:n kaupungin oikeudenkäyntikulut.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

X:n kaupungin antama omavelkainen takaus vastavakuuksineen täyttää kuntalain sekä komission tiedonannossa (2008/C 155/02) EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina määritellyt edellytykset. Takausta koskeva päätös on pantu täytäntöön 12.8.2011. Kaupunginvaltuuston päätöksen välittömän täytäntöönpanon edut ovat selvästi täytäntöönpanosta seuraavia haittoja suuremmat. Täytäntöönpanokiellon määräämättä jättämiselle on edelleen olemassa erittäin painavat syyt, jotka ovat selkeästi täytäntöönpanokiellosta seuraavia haittoja painavammat.

Tehtaan käynnistymisellä on merkittäviä X:n kaupunkia ja Koillis-Savon talousaluetta koskevia välittömiä ja välillisiä työllisyysvaikutuksia. D:n tehtaan konkurssi 1.12.2008 aiheutti X:n kaupungin työttömyysasteen nousun 10,2 prosentista 15,9 prosenttiin. Työttömyysaste ei ole täysin korjaantunut vieläkään. Tehtaan uudelleenkäynnistämisen työllisyysvaikutukset kerrannaisvaikutuksineen ovat arviolta yhteensä noin 300 henkilöä. Tehtaan toiminta vaatii työvoimaa yhteensä noin 150 henkilöä, jotka tulevat olemaan B Oy:n palkkalistoilla. Lisäksi tehtaan käyttämien palveluiden työllisyysvaikutus alueella on arviolta noin 150 työpaikkaa. Tällä hetkellä tehtaalla työskentelee jo palkkasuhteessa 30 työntekijää ja 114 työntekijää on koulutuksessa.

Takaukseen liittyvä riski ei ole kaupungin kantokykyyn nähden liian suuri, eikä se vaaranna kaupungin toiminnan jatkuvuutta. Jos tehdasta ei olisi käynnistetty 30.6.2011, olisi se ollut kaupungin toiminnan jatkuvuuden kannalta suurempi riski. Kaupungin huomattavan korkean työttömyysasteen lasku olisi viivästynyt ja verotulojen taso olisi alentunut pysyvästi palveluvastuun kasvaessa kaupungin suurimmilla vastuualueilla, kuten sosiaali- ja terveydenhuollossa.

Jos B Oy olisi joutunut odottamaan takauspäätöksen täytäntöönpanoa, kunnes asia on lopullisesti käsitelty, olisi se joutunut keskeyttämään työntekijöiden koulutuksen ja pahimmassa tapauksessa jopa luopumaan koko tehtaan käynnistämisestä. Tässä tilanteessa mahdollisuudet yhteensä noin 150 uuden työpaikan syntymiseksi ja 150 kerrannaisvaikutuksena syntyvän työpaikan luomisesta olisivat lopullisesti menneet.

Ainoana haittana päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta on valituksen käyminen hyödyttömäksi. Väliaikaissuoja olisi kuitenkin perusteltu vain siinä tapauksessa, että olisi olemassa selkeä epäilys valtiontuesta, jota ei tässä tapauksessa ole.

Haitan arvioinnissa on otettava huomioon myös valittajayhtiön asema kartonkitehtaan kilpailevana ostajana. Kaupungin tehtävänä oli tehtaan konkurssin jälkeen etsiä potentiaalisia investoijia tehtaan jatkon varmistamiseksi. D Oyj:n konkurssipesä oli se taho, joka on konkreettisesti vastannut pesän myynnistä ja siihen liittyvistä neuvotteluista. Kun konkurssipesä teki aiesopimuksen 3.2.2011 ostajan kanssa tehtaan myymisestä, pesälle ei ollut jätetty sellaista toista tarjousta, joka olisi silloisten tietojen perusteella ollut toteuttamiskelpoinen. Valittaja on jättänyt ostotarjouksen 25.2.2011 eli vasta sen jälkeen, kun konkurssipesä oli tehnyt aiesopimuksen ostajan kanssa. Aiesopimuksen mukaan B Oy:n tuli toteuttaa kauppa vuoden 2011 maaliskuun loppuun mennessä. Kauppa tehtiin 31.3.2011.

Perimmältään asiassa on kysymys yksityisoikeudellisesta riita-asiasta eikä hallinto-oikeudellisesta valituksesta. Valittaja pyrkii pääsemään yksityisoikeudellisiin tavoitteisiinsa hallinto-oikeudellisin keinoin. Tätä osoittaa myös se, että yhtiö on kaupan tekemisen jälkeen lähestynyt tehtaan ostanutta yhtiötä kirjeellä, ja tarjoutunut ostamaan tehtaan perustellen tarjoustaan sillä, että tehty valitus voi aiheuttaa suunniteltujen rahoitusjärjestelyjen epäonnistumisen.

Kaupunki on asian käsittelyn kaikissa vaiheissa kohdellut tasapuolisesti tarjoajia, eikä sillä ole ollut intressiä suosia kumpaakaan ostajaehdokkaista. Kaupungin intressissä on ollut saada luotettava jatkaja tehtaalle. Finnvera Oyj on rahoituspäätöstä tehdessään arvioinut B Oy:n laatiman liiketoimintasuunnitelman ja teettänyt siitä lisäksi ulkopuolisen asiantuntija-arvion, joiden arvioiden perusteella se on katsonut, että B Oy:llä on realistiset mahdollisuudet kannattavaan liiketoimintaan. Kaupungilla on ollut perusteltu syy uskoa Finnvera Oyj:n ja sen käyttämien asiantuntijoiden asiantuntemukseen asiassa.

Kantelun ottaminen tutkittavaksi komissiossa ei millään tavoin indikoi sen päätöstä valtiontuen osalta. Valtiontukisääntöjä sovelletaan vain toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107.1 artiklassa määritellyt edellytykset. Ostajayhtiölle myönnetty etu ei ole valikoivaa. Kun konkurssipesä teki aiesopimuksen 3.2.2011 tehtaan myymisestä, pesälle ei ollut jätetty toista toteuttamiskelpoista tarjousta. Kielletyn valtiontuen edellytykset eivät täyty miltään osin.

Komissio on antanut takausten osalta erillisen tiedonannon, jossa se määrittelee pienille ja keskisuurille yrityksille luottoluokituksen perusteella vähimmäismarginaalin, joka valtiontakauksesta olisi perittävä, jotta takausta ei katsottaisi kielletyksi valtiontueksi. Komissio on tiedonannossaan myös katsonut, että kaikkien siinä mainittujen edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea.

Kaupungin myöntämä takaus ei ole kiellettyä valtiontukea. B Oy on pk-yritys, joka on perustettu alle kolme vuotta sitten. Lainasta peritään tiedonannossa määritelty vähimmäismarginaali, joka on 3,8 prosenttia. Takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti. Takaus kohdistuu investointia varten otettuun lainaan, takaukselle on asetettu kiinteä enimmäismäärä ja takauksen voimassaoloaika on rajoitettu. Pankkilainaa, jota takaus koskee, haetaan 6,25 miljoonaa euroa. Takauksen kiinteä enimmäismäärä on viisi miljoonaa euroa, joten se ei lainan myöntämishetkellä kata enempää kuin 80 prosenttia lainan pääomasta, se ei myöskään koske korkoa tai kuluja. Lainanantaja kantaa tosiasiallisesti osan riskistä, koska lainan määrä pienenee ajan mittaan. Lainaa lyhennetään tasasuuruisin osuuksin kolmen kuukauden välein, mikä tarkoittaa sitä, että takaajan riski pienenee samassa suhteessa. Lopulta takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta eli tiedonannon mukainen 3,8 prosentin suuruinen takausprovisio. Takausvastuun kattamiseksi X:n kaupungille on annettu vastavakuutena viiden miljoonan euron yrityskiinnitys. Koska kaupunki on katsonut, että takaus täyttää mainitussa tiedonannossa mainitut edellytykset, se ei ole tehnyt takauksesta ilmoitusta komissiolle.

Komissio ei edellytä takauksille vastavakuuksia, vaan ainoastaan markkinaehtoista provisiota.

Takauksen vastavakuutena on yrityskiinnitys C Oy:n omaisuuteen. C Oy omistaa muun ohella Hangon vapaasatamassa olevan satamaterminaalin, jonka käyvästä arvosta on saatu kahden toisistaan riippumattoman luotettavan asiantuntijayrityksen arviot. Corporate Advisor Group vahvistaa lausunnossaan Realia Management Oy:n johtopäätökset ja toteaa, että viimeksi mainitun yhtiön suorittamassa arvonmäärityksessä on noudatettu yleisesti käytössä olevaa arvonmääritystapaa. Kiinteistökiinnitys C Oy:n terminaaliin ei ole mahdollinen, sillä maapohja on pitkäaikaisesti vuokrattu satamayhtiöltä, joka on vuokrannut edelleen maapohjan Hangon kaupungilta.

Realia Management Oy:n (myöhemmin myös Realia) kiinteistöarvio antaa oikean kuvan kiinteistön arvosta. Realia on arvioinut Hangon vapaasatamassa sijaitsevan C Oy:n terminaalin arvoksi 7,6 miljoonaa euroa (+/- 15 prosenttia). Mainitussa arviossa on otettu huomioon B Oy:n kanssa tehty sopimus tilojen vuokrauksesta. Realia on kuitenkin arvioinut terminaalin arvon myös ilman kyseistä vuokrasopimusta (niin sanottu vacant possession -arvo), jonka perusteella terminaalin arvoksi on saatu 6,1 miljoonaa euroa.

Takausehdoissa on myös otettu huomioon, että kaupungin turvaava vakuus säilyy rajaamalla C Oy:n velkaantuneisuutta. Myöskään muita vakuuksia tämän vakuuden jälkeen ei voida ottaa ilman kaupungin suostumusta. C Oy:n nykyinen yhden miljoonan euron vakuus säilyy, mutta yksityiskohtaisilla takauskovenanteilla on pyritty turvaamaan kaupungin vakuuden arvo, mikäli B Oy:n konkurssitapauksessa C Oy myytäisiin kaupungin etujen takaamiseksi. Koska C Oy:n velkaantuneisuutta on rajoitettu kovenanteilla, C Oy:n velat ja takausvastuut eivät voi kovenanttien mukaan ylittää sen varoja.

Mainittu terminaalin arvo yhdessä vakuuteen liitettyjen C Oy:n velkaantumista säätelevien kovenanttien kanssa riittää säilyttämään vakuuden arvon myös B Oy:n potentiaalisessa konkurssitilanteessa. Realia on arvioinut myös aiemmin saman kiinteistön arvon eri markkinatilanteissa. Saman kiinteistön arvoksi on 31.1.2007 arvioitu 7,4 miljoonaa euroa (+/- 15 prosenttia). Toisen kerran arvio tehtiin 26.10.2009, jolloin rahoituskriisi heikensi voimakkaasti kiinteistömarkkinoita. Tuolloin terminaalin arvoksi saatiin 6,1 miljoonaa euroa (+/- 15prosenttia). Kyseisinä ajankohtina C Oy:n omistajilla ei ollut vielä mitään sopimuksia tai neuvotteluja menossa D:n kartonkitehtaasta. Edellä mainitut arviot osoittavat, että Realian 25.2.2011 päivättyä arviota ei ole räätälöity nyt kyseessä olevaan tilanteeseen, vaan kukin edellä olevasta kolmesta kiinteistöarviosta perustuu kyseisenä ajankohtana voimassa oleviin markkinaehtoisiin vuokriin. Vastaavan hallin uudisrakennuskustannukset noin viisi vuotta sitten olivat Skanska Talonrakennus Oy:n arvion (23.8.2006) mukaan ilman tonttikustannuksia, ilman rakennusaikaista rahoitusta, ilman maaperän vahvistamista ja paalutustöitä ynnä muita 7,332 miljoonaa euroa ja maanvahvistus- ja paalutustöiden kanssa 8,082 miljoonaa euroa.

Valittajan esittämät perusteet eivät riitä osoittamaan, että Realian laatima asiantuntija-arvio vastavakuuden arvosta olisi virheellinen.

Halli on tyhjennetty muista vuokralaisista, jotta se voisi palvella kartonkitehdasta vientiin liittyvässä logistiikassa. Tehtaan käynnistymisen viivästyttyä C Oy on selvittänyt myös lyhytaikaisen vuokrauksen mahdollisuutta, mutta tähän ei ole ryhdytty.

Kuntalain esitöissä (HE 192/1994 vp) todetaan, että kunnan toimiala jakautuu yleiseen toimialaan ja erityistoimialaan. Yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävät, jotka kunta voi ottaa hoidettavakseen omilla päätöksillään. Tällaisiin päätöksiin kuuluu muun ohella elinkeinon harjoittamisen yleisistä edellytyksistä huolehtiminen, josta tässäkin tapauksessa on kysymys.

Takaussitoumuksen antaminen kunnan ulkopuoliselle yritykselle voi kuulua kunnan toimialaan lähinnä silloin, kun toimen tarkoituksena on työllisyyden turvaaminen kunnassa ja taattavassa lainassa on kyse investointilainasta, jolla luodaan uusia pysyviä työpaikkoja ja varmistetaan työpaikkojen säilyminen kunnassa esimerkiksi elinkeinotoiminnan harjoittamisen yleisiä edellytyksiä parantamalla. Takaukseen liittyvä riski ei saa kuitenkaan kunnan kantokykyyn nähden olla liian suuri eikä se saa vaarantaa kunnan toiminnan jatkuvuutta. Kunnan edut tulee turvata asianmukaisilla vastavakuuksilla. Oikeuskäytännössä elinkeinotoiminnan tukemisen ei ole katsottu kuuluvan kunnan toimialaan lähinnä silloin, kun takaukselle ei ole vaadittu vastavakuutta tai asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että takauksen avulla luotaisiin uusia työpaikkoja.

Kaupungin toiminnan jatkuvuuden osalta on keskeistä arvioida, millaiseksi tilanne olisi voinut muodostua, jos kartonkitehdas ei olisi käynnistynyt 30.6.2011. Ennen kartonkitehtaan konkurssia kaupungin taseessa oli kertyneitä ylijäämiä ja vuoden 2008 tilinpäätös olisi muodostunut noin 0,5 miljoonaa euroa ylijäämäiseksi. Tehtaan konkurssi ja sen aiheuttamat välittömät ja välilliset työttömyysvaikutukset ja alaskirjaukset kaupungin vuoden 2008 tilinpäätöksessä muuttivat tilanteen radikaalisti. Suorien ja välillisten työttömyysvaikutusten ja paikkakunnan muiden yritysten liikevaihtomenetysten seurauksena kaupungin kunnallisverotuotto vuonna 2010 oli (kunnallisveron noston vaikutus neutraloituna) noin 2,4 miljoonaa euroa alhaisempi kuin vuonna 2008, kun tehdas toimi lähes koko vuoden (kunnallisverotuotto 2008 12 968 miljoonaa euroa, kunnallisverotuotto 0,5 prosenttiyksikköä korkeammalla veroprosentilla 2010 10 822 miljoonaa euroa, 0,5 prosenttiyksikön tuotto runsaat 0,25 miljoonaa euroa). Samaan aikaan kunnallisverotuotto valtakunnan tasolla nousi noin 4,5 prosenttia.

Takaukseen liittyvä riski ei ole kaupungin kantokykyyn nähden liian suuri. Takauksen määrä on vain noin 27 prosenttia B Oy:n kokonaisrahoituksesta.

X:n kaupunkikonsernin taseen vuoden 2010 loppusumma on noin 57 756 000 euroa, johon suhteutettuna taattu lainaosuus viisi miljoonaa euroa on noin 8,68 prosenttia. Takausvastuu, joka koskee vain 80 prosenttia lainan loppusummasta, pienenee samassa suhteessa, kun lainaa lyhennetään. Takaus ei myöskään koske korkoja ja mahdollisia viivästyskorkoja. Takausriski ei edes realisoituessaan ole hallitsematon eikä vaaranna kaupungin toiminnan jatkuvuutta.

Takauksen antaminen kuuluu kaupungin toimialaan. Takaukselle on vaadittu asianmukainen vastavakuus, toimenpiteen tarkoituksena on työllisyyden turvaaminen, sillä luodaan uusia, pysyviä työpaikkoja ja varmistetaan työpaikkojen säilyminen kunnassa. Toimenpide ei vaaranna kaupungin toiminnan jatkuvuutta, vaan pyrkii päinvastoin turvaamaan kaupungin toiminnan jatkuvuuden. Tehtaan käynnistymisen estyminen sen sijaan olisi vaarantanut jatkuvuuden erityisesti verotulojen vähentymisen muodossa.

Valituksessa on useita laajempaa rahoituspakettia koskevia väitteitä, joista suurin osa koskee muita tahoja kuin kaupunkia. Kaupunki kuitenkin kiistää, että kysymyksessä oleva takaus olisi ollut osa laajempaa julkisen tuen pakettia. Tehtaan käynnistymisellä on ollut positiivisia kerrannaisvaikutuksia ja tehtaan käynnistyminen mahdollistaa sen, että E Oy:n toiminnan jatko varmistetaan. Kaupunki on myöntänyt yhtiölle noin 920 000 euroa osakas- ja pääomalainaa. Mikäli tehtaan käynnistyminen olisi estynyt, se olisi voinut johtaa E Oy:n konkurssiin ja kaupungin saamisten menetykseen. Nyt kysymyksessä oleva valtiontukiasia koskee B Oy:tä, ei E Oy:tä. Kaupunki on kuitenkin korostanut, ettei se ole sopinut viimeksi mainitun yhtiön velkojen anteeksiantamisesta.

Edellä mainitun lisäksi tehtaan käynnistyminen varmisti kaupungin konserniin kuuluvan jätevesiyhtiön, F Oy:n toiminnan. Kaupungin omistusosuus puhdistamoyhtiöstä on 64 prosenttia ja Kaavin kunnan osuus 36 prosenttia. Ennen konkurssia kartonkitehdas käytti kyseisen jätevesiyhtiön palveluita noin 750 000 euron arvosta vuodessa. Puhdistamoyhtiöllä on runsaasti velkaa eikä se rakenteellisista syistä pysty sopeuttamaan menojaan romahtaneen tulopohjan mukaisesti. Tehtaan konkurssi aiheutti sen, että kaupunki on joutunut tukemaan verovaroin yhtiötään avustuksin, lainatakauksin ja moninkertaisin jäteveden puhdistusmaksuin. Kartonkitehtaan käynnistyttyä myös kyseisen yhtiön toiminta tulee normalisoitumaan, eikä se enää tule tarvitsemaan kaupungin tukea.

Takaus ei koske käyttöpääomalainaa. Investoijat ovat sijoittaneet alkuinvestointina B Oy:öön osakepääomaa kuuden miljoonan euron arvosta. Tällä alkurahoituksella B Oy on ostanut tehtaan koneineen ja maa-alueineen konkurssipesältä. Kaksi ja puoli vuotta seisoneen kartonkitehtaan saaminen toimintakuntoon vaatii onnistuakseen myös huomattavan määrän korjaus- ja täydennysinvestointeja. Rahoituksessa on kyse investointikokonaisuudesta tehtaan käynnistämiseksi. Eri rahoituserien käyttökohteita ei voida erottaa kokonaisuudesta, vaan laitokset on ostettu sillä hetkellä käytössä olleella rahoituksella, jotta pystytään aloittamaan tehtaan ylösajoon liittyvät toimet. Hankkeen kokonaisrahoitus 18,5 miljoonaa euroa on kokonaisuus, josta ei voi erottaa tehtaan koneiden ja laitteiden ostoja tai uus- ja korvausinvestointeja. Kaupungin takaama laina on olennainen ja erottamaton osa investoinnin rahoituspakettia, eikä ilman sitä mitään investointia tehtaaseen olisi tehty.

Ostajayhtiön liiketoimintasuunnitelman mukaiset investoinnit vahvistavat, että kaupungin takaama laina tulee investointien rahoitukseen. Takaus on myönnetty investointilainaan, jolla luodaan uusia, pysyviä työpaikkoja ja varmistetaan työpaikkojen säilyminen kunnassa.

B Oy:lle on varattu tilaisuus antaa selitys valituksen johdosta.

A Oy on antanut asiassa vastaselityksen, jossa on kiistetty kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus. Yhtiön kuntalakiin ja unionin kilpailusäännöstöön perustuvat vaatimukset eivät ole perusteettomia.

Lisäksi vastaselityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on takauspäätöstä tehdessään pitänyt lainanottajaa itsenäisenä niin sanottuna pk-yrityksenä. Komission tiedonannon (2008/C 155/02) mukaan ”pk-yrityksillä” tarkoitetaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä sellaisina kuin ne määritellään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettyyn valtiontukeen annetussa asetuksessa (EY) N:o 70/2001 sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 1976/2006.

Takauksen hakijaan pitäisi soveltaa uutta 1.1.2005 voimaan tullutta EU:n suositusta, jonka mukaan B Oy on niin sanottu sidosyhtiö. Sidosyhtiö on yhtiö, joka omistaa toisen yhtiön tai, josta joku toinen yhtiö omistaa enemmistön.

E Oy:lle annettu tuki liittyy kiinteästi B Oy:lle annettuun tukeen, koska ensin mainitun yhtiön osakkeet on takauksen myöntämisen jälkeen myyty nimellisellä hinnalla G Oy:lle, joka on B Oy:n sisaryritys ja kuuluu H Oy -konserniin, jonka omistaa hollantilainen I.

Sidosyhtiönä B Oy ei enää mahdu pk-yritysten kategoriaan, minkä vuoksi kaupungin niin sanottua safe harbour -takausprovisiota ei voida soveltaa.

Vastaselitykseen liittämässään, yksilöidyksi vastaselitykseksi kutsumassaan asiakirjassa yhtiö on vielä vaatinut X:n kaupungin 12.8.2011 päivätyn täytäntöönpanoa koskevan päätöksen sekä X:n kaupungin E Oy:tä koskevien päätösten purkamista.

A Oy:n vastaselitys on 13.1.2012 lähetetty tiedoksi X:n kaupunginhallitukselle ja B Oy:lle .

X:n kaupunginhallitus on 27.1.2012 toimittanut asiassa lisäselvitystä ja oikeudenkäyntikuluja koskevan laskun. Lisäselvityksessä kaupunginhallitus on vaatinut, että valittaja velvoitetaan täysimääräisesti korvaamaan asian käsittelystä Kuopion hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut yhteensä 44 771,69 euroa laillisine korkoineen. Lisäselvityksen mukaan kulut pitävät sisällään niin vastaamisen valitukseen, joka koskee takauspäätöksen täytäntöönpanoa kuin vastaamisen pääasiaa koskevaan valitukseen Kuopion hallinto-oikeudessa. Myös viimeksi mainittu on sisältänyt täytäntöönpanon kieltämistä koskevia väitteitä.

X:n kaupunginhallituksen lisäselvitys liitteineen on lähetetty tiedoksi A Oy:lle ja B Oy:lle 1.2.2012.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A Oy:n vastaselityksensä liitteessä esittämää E Oy:tä koskevien X:n kaupungin tekemien päätösten purkamista koskevaa vaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen. X:n kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes valitusasia hallinto-oikeudessa on ratkaistu tai täytäntöönpanosta sitä ennen toisin määrätään. Hallinto-oikeuden tulee pääasian ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Valittajan vastaselityksestä liitteineen ilmenee, että valittaja on tehnyt 22.8.2011 päivätyn oikaisuvaatimuksen koskien X:n kaupunginhallituksen päätöksiä 8.8.2011 179 ja 180 §. Vastaselityksestä ilmenee edelleen, että oikaisuvaatimukseen on annettu päätös 10.10.2011 ja valittaja on valittanut päätöksestä edelleen Kuopion hallinto-oikeuteen 9.11.2011. Lisäksi oikeushallinnon niin sanotusta Kyösti-järjestelmästä ilmenee, että A Oy:n valitus X:n kaupunginhallituksen päätöksestä 10.10.2011 on tullut hallinto-oikeudessa vireille 10.11.2011 eikä asiaa ole vielä ratkaistu.

Valittajan E Oy:tä koskevien X:n kaupungin tekemien päätösten purkamista koskevan vaatimuksen on tulkittava tarkoittavan edellä mainittuja päätöksiä, joiden käsittely hallinto-oikeudessa on edelleen kesken. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 58 §, purkuvaatimus on ennenaikaisesti tehtynä jätettävä tutkimatta.

2. Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen ja täytäntöönpanokiellon määrääminen

2.1 Sovellettu oikeusohje ja sen perusteluja

Hallituksen esityksessä kuntalaiksi (HE 192/1994 vp, 98 §:n yksityiskohtaiset perustelut) lausuttiin seuraavaa:

Pykälä vastaisi nykyistä sääntelyä. Kunnallisasioissa päätös voitaisiin lähtökohtaisesti panna täytäntöön ennen sen lainvoimaisuutta. Täytäntöönpano olisi kuitenkin kielletty, jos muutoksenhaku kävisi hyödyttömäksi tai jos muutoksenhakuviranomainen kieltäisi täytäntöönpanon. Käytännössä säännöstä on kunnissa tulkittu siten, että täytäntöönpanoon voidaan ryhtyä, jos täytäntöönpanon peruuttamisesta ei valituksen menestyessä aiheudu kovin suurta vahinkoa. Lisäksi täytäntöönpanoon on katsottu voitavan ryhtyä, mikäli erittäin painavat syyt ovat tätä vaatineet. Täytäntöönpanoon ryhtyminen on usein etujen ja haittojen vertailua. Jos täytäntöönpanon edut katsotaan selvästi haittoja suuremmiksi, täytäntöönpanoon saatetaan ryhtyä.

2.2 Tosiseikat

X:n kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 15.4.2011 (§ 15) päättänyt antaa B Oy:lle viiden miljoonan euron omavelkaisen takauksen enintään 6,26 miljoonan euron suuruiseen lainaan. Tarkoituksena on ollut, että yhtiö käynnistää kartonkitehtaan tuotannon X:llä keväällä 2011. Takauksesta ei ole tehty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 108 artiklan mukaista ilmoitusta Euroopan komissiolle.

2.3 Kysymyksenasettelu

Asiassa on A Oy:n valituksen johdosta arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä kunnallisvalituksen tehneen yhtiön täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Yhtiön kunnallisvalitus on perustunut muun ohella siihen, ettei kyseessä olevassa kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu viiden miljoonan euron määräinen omavelkainen takaus kuulu kunnan toimialaan, kun otetaan huomioon, ettei takauksen vakuudeksi kaupungille annettu vastavakuus ole riittävä. Lisäksi valituksessa on katsottu, että valittajan kilpailijayhtiölle myönnetty omavelkainen takaus on Euroopan unionin valtiontukimääräysten vastainen.

Esillä olevassa asiassa valitus on vireillä hallinto-oikeudessa pääasian osalta. Asia on nyt korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana ainoastaan siltä osin kuin on kysymys edellä mainitusta hallinto-oikeuden päätöksestä hylätä päätöksen täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus.

Korkeimman hallinto-oikeuden tiedossa on, että kaupunginhallitus on pannut kaupunginvaltuuston omavelkaista takausta koskevan päätöksen täytäntöön hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen. Tämä seikka ei kuitenkaan estä korkeinta hallinto-oikeutta tutkimasta täytäntöönpanokieltoa koskevaa valitusta. Kaupunginhallituksen päätöksellä ei voida tehdä tyhjäksi laissa säädettyä oikeutta saada hallinto-oikeuden täytäntöönpanokieltoa koskevan hakemuksen hylkäämistä koskevan päätöksen laillisuus tutkittavaksi.

2.4 Oikeudellinen arviointi

Kuntalain 98 §:n perusteella kunnanvaltuuston päätös voidaan yleensä panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Täytäntöönpanon kieltämisellä valitusprosessin ajaksi pyritään ensisijaisesti rajoittamaan sellaisia ajan kulumisen johdosta aiheutuvia seurauksia, joilla olisi merkittäviä vaikutuksia oikeusturvan toteutumisen kannalta. Ratkaisulla, jolla täytäntöönpano kielletään valitusprosessin ajaksi, ei oteta lopullista kantaa siihen asiaratkaisuun, jonka tuomioistuin tulee myöhemmin valituksen johdosta tekemään. Sen sijaan valituksenalaisen päätöksen luonteella ja valituksessa esitetyillä valitusperusteilla on merkitystä arvioitaessa täytäntöönpanon kieltämisen tarpeellisuutta asianosaisten oikeusturvan toteutumisen kannalta.

Asiassa on näin ollen esitetyn selvityksen perusteella yhtäältä arvioitava, merkitseekö kaupunginvaltuuston päätöksen välitön täytäntöönpano edellä esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen valituksen käymistä hyödyttömäksi, ja toisaalta kuntalain 98 §:n edellä mainitut perustelut huomioon ottaen punnittava niitä perusteita, joiden johdosta kaupunginhallitus on katsonut yleisen edun vaativan, että päätöstä tulee noudattaa välittömästi. Kaupunginhallituksen tehtävänä on kuntalain 23 §:n 1 momentin mukaan huolehtia valtuuston päätösten täytäntöönpanosta, jollei päätös ole kuntalain 56 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin lainvastainen.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle katsonut päätöksen välittömän täytäntöönpanon etujen olevan selvästi täytäntöönpanosta seuraavia haittoja suuremmat. Täytäntöönpanoon liittyvänä yleisenä etuna kaupunginhallitus on maininnut erityisesti työpaikkojen syntymisen kaupunkiin.

Täytäntöönpanokieltoa koskevaa vaatimusta arvioitaessa on otettava huomioon, että yhtiön valituksessa tarkoitettu kaupunginvaltuuston päätös merkitsee viiden miljoonan euron suuruisen omavelkaisen takauksen myöntämistä yksityisen yrityksen kartonkitehtaan käynnistämistä varten pankilta ottaman lainan vakuudeksi tilanteessa, jossa kaupungille tulevan vastavakuuden arvo on riidanalainen. Päätöksen täytäntöönpanon lykkääntyminen oikeudenkäynnin pitkittyessä saattaa vaarantaa hankkeen toteuttamisen kaupungin esittämin tavoin. Toisaalta päätöksen välitön täytäntöönpano saattaa merkitä kaupungin kokoon nähden merkittävää menoerää siinä tapauksessa, että takausvastuu realisoituisi oikeudenkäynnin kestäessä tai sen jälkeen, eikä vastavakuus riittäisi kattamaan kaupungin saatavaa.

Sinänsä taloudellisten menetysten riski ei tee valitusta kuntalain 98 §:ssä tarkoitetuin tavoin hyödyttömäksi. On kuitenkin huomattava, että takaus eroaa oikeudelliselta luonteeltaan esimerkiksi suoraan yritykselle myönnettävästä muusta taloudellisesta tuesta siinä, että takauksen myöntämisen seurauksena syntyy oikeussuhde sen myöntäneen julkisyhteisön ja kolmannen tahon eli lainanantajan välille. Tämän vuoksi takauspäätöksen täytäntöönpanosta seuraavan oikeustoimen peruuttaminen jälkikäteen voi olla mahdotonta tai ainakin rajoittunutta. Tällöin valtiontuen vaikutus esimerkiksi kilpailijan asemaan toteutuu välittömästi.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklassa säädetään niistä edellytyksistä, joiden vallitessa tiettyä toimenpidettä on pidettävä valtiontukena. SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan tällaisesta toimenpiteestä on ilmoitettava komissiolle niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Saman kohdan viimeisen virkkeen mukaan toimenpidettä ei saa toteuttaa ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen velvollisuutena on varmistaa, ettei sääntöjenvastaista tukea panna ennenaikaisesti täytäntöön. Unionin oikeuden tehokkaan täytäntöönpanon vaatimuksesta saattaa myös seurata kansalliselle tuomioistuimelle velvollisuus toteuttaa suojatoimenpiteitä oikeudenkäynnin kestäessä (katso asia C-368/04 Transalpine Ölleitung ja asia C-1/09 CELF II).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että kansallisten tuomioistuinten on antaessaan oikeussuojaa unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien osalta, eli nyt esillä olevassa tilanteessa arvioidessaan valtiontukeen liittyvien mahdollisten suojatoimien tarvetta, noudatettava kansallisia menettelysääntöjä vastaavuusperiaatteen (menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia oikeuksia) ja tehokkuusperiaatteen asettamin rajoittein (edellä mainittu asia C-368/04 kohta 45).

Kysymystä täytäntöönpanon kieltämisestä on siten myös valtiontukea koskevan valitusperusteen osalta arvioitava kuntalain 98 §:n edellytysten perusteella vastaavuus- ja tehokkuusperiaate huomioon ottaen.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan katsonut, että takausta koskevaa ilmoitusvelvollisuutta ei tässä tapauksessa ole, koska toimenpide täyttää komission takauksista antaman tiedonannon ( Komission tiedonanto EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin (2008/C 155/02) ) edellytykset, joiden täyttyminen tiedonannon mukaan riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea. Kaupunginhallitus on erityisesti tuonut esille tiedonannon jaksoista 3.2 ja 3.3 ilmenevät pk-yrityksiin sovellettavat erityisehdot. Kyseisten jaksojen pk-yrityksiä koskevia erityisehtoja voidaan soveltaa, jos lainanottaja on sellainen tiedonannossa tarkoitettu pk-yritys, joka määritellään tarkemmin komission asetuksessa (EY) N:o 70/2001 ( Komission asetus (EY) N:o 70/2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettyyn valtiontukeen, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) 1976/2006, asetuksen liite I ).

Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella ei ole pääteltävissä, onko takaussitoumuksen purkaminen tehty mahdolliseksi ehdollisin sopimusjärjestelyin sen tilanteen varalta, että kaupunginvaltuuston päätös katsottaisiin lainvastaiseksi ja kumottaisiin nyt esillä olevaa asiaa lopullisesti ratkaistaessa. Kaupunginhallitus on kuitenkin edeltä ilmenevin tavoin lausunnossaan itse todennut, että kaupunginvaltuuston päätöksen välittömän täytäntöönpanon haittana on valituksen käyminen hyödyttömäksi.

Kun otetaan huomioon tässä käsittelyn vaiheessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa olevista asiakirjoista ilmenevä selvitys asian erityispiirteistä, joita ovat muun ohella takaussitoumuksen merkitys X:n kaupungin talouden kannalta ja takaussitoumuksen sisältö sekä erityisesti se, ettei takauspäätöksen täytäntöönpanoa nyt esitetyn selvityksen perusteella arvioiden voida tehokkaasti peruuttaa, tekisi X:n kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano nyt esillä olevissa olosuhteissa pääasiaa koskevan muutoksenhaun hyödyttömäksi. Täytäntöönpano on tämän vuoksi kuntalain 98 §:n nojalla syytä kieltää, kunnes hallinto-oikeus on ratkaissut pääasiaa koskevan valituksen tai asiasta sitä ennen toisin määrätään.

Kun otetaan huomioon kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen perusteluissa kulujen kohdentumisesta esitetty, eivät nyt kysymyksessä olevaan muutoksenhakuun liittyvät kulut kaikilta osin ole vaikeuksitta eroteltavissa pääasian käsittelyyn liittyvistä kuluista korkeimman hallinto-oikeuden toimesta. Näin ollen asian käsittelyn tässä vaiheessa ei ole edellytyksiä ratkaista kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo, Tuula Pynnä ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Mia Ekman.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Irma Telivuon äänestyslausunto:

"Hylkään A Oy:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä. Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö. Myös tutkimatta jätettyjen valittajan vaatimusten osalta olen samalla kannalla kuin enemmistö."