11.11.2011

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 21.4.2011 nro 11/0453/2

Asian aikaisempi käsittely

Nummi-Pusulan kunnan tekninen lautakunta on pyytänyt tarjouksia kahden hakelämpökeskuksen hoidosta ja polttoainehuollosta lämpöyrittäjä-periaatteella.

Tekninen lautakunta on valinnut päätöksellään 17.8.2010 (§ 46) Nummen ja Oinolan lämpökeskusten lämmöntoimittajaksi LVI-Talo Oy T. Turusen.

Tekninen lautakunta on hylännyt päätöksellään 14.9.2010 (§ 52) Osuuskunta Nummen perusenergian oikaisuvaatimuksen.

Osuuskunta Nummen perusenergia on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että teknisen lautakunnan päätös 14.9.2010 § 52 on oikaistava tai kokonaan kumottava.

Osuuskunta Nummen perusenergia on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa.

Nummi-Pusulan kunta on kilpailuttanut hakelämpökeskuksen lämpöyrittäjän valinnan virheellisesti ja toimivaltansa ylittäen sekä valinnut laitoksen lämpöyrittäjän tavalla, joka rikkoo julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä ja asettaen tarjoajat eriarvoiseen asemaan. Teknisen lautakunnan päätös on perustunut virheellisesti hoidettuun kilpailutukseen, virheellisesti toteutettuun tarjousten pisteytykseen ja virheelliseen tai puutteelliseen tarjousasiakirjojen esittelyyn. Tarjouksen tehneitä ei ole kohdeltu valintaprosessin aikana tasapuolisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on poistanut Nummi-Pusulan kunnan teknisen lautakunnan päätökseen 14.9.2010 § 52 liitetyn valitusosoituksen, kumonnut ja poistanut oikaisuvaatimuksen johdosta tehdyn teknisen lautakunnan sanotun päätöksen ja jättänyt valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (365/1995) eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Julkisista hankinnoista annetun lain, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain ja markkinaoikeuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (190/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on edellä mainitun pykälän osalta todettu, että muutoksenhakukielto tarkoittaa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei voida saattaa enää erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Kuntalain osalta valituskielto merkitsee sekä kieltoa tehdä oikaisuvaatimus asiassa että kieltoa tehdä valitus. Erityislainsäädännössä ilmaisua kielletään ”hakemasta muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään” on tulkittu siten, että mainittu ilmaisu kattaa sekä oikaisuvaatimuksen että valituksen tekemisen. Myös hankintalaissa käytettäisiin samaa ilmaisua.

Koska teknisen lautakunnan päätös 17.8.2010 § 46 ei sisällä sellaista ratkaisua, josta voidaan tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus tai valitus, lautakunnan ei olisi tullut liittää päätöksiinsä kunnallisasian oikaisuvaatimusosoitusta eikä valitusosoitusta eikä lautakunnan olisi tullut ottaa oikaisuvaatimusta tutkittavakseen.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Markkinaoikeuslaki 1 §
Julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta annetun lain 321/2010 voimaantulosäännös
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Hallinto-oikeuslaki 3 §

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan valtuuston ja kuntayhtymän 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä hankintalaki) 102 §:n (321/2010), jota lain 321/2010 voimaantulosäännös huomioon ottaen sovelletaan tähän asiaan, mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Hankintalain muutokseen (321/2010) johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp, s. 57) on hankintaoikaisua koskevan 83 §:n osalta lausuttu muun ohella, että hankintalain soveltamisen ulkopuolelle jäävissä hankinnoissa on hankintaoikaisun ohella käytettävissä yleishallinto-oikeudelliset muutoksenhakumahdollisuudet silloin, kun hankintayksikkönä toimii jokin viranomainen. Hallinto-oikeudessa hankintamenettelyn mahdollista lainvastaisuutta voidaan arvioida hankintalainsäädäntöä vastaavien periaatteiden pohjalta. Hankintalainsäädäntöä näihin hankintoihin ei voida soveltaa.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain, jäljempänä erityisalojen hankintalaki (349/2007), mukaista toimintaa varten tehtäviin hankintoihin lukuun ottamatta lain 9 §:n mukaisia postipalvelualan hankintoja tämän lain 87 §:ssä tarkoitetun siirtymäkauden loppuun. Hankintalakia ei sovelleta myöskään sellaisiin erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuja toimintoja koskeviin hankintoihin, jotka on mainitussa laissa vapautettu sen soveltamisalasta. Tämän lain mukaisia oikeusturvakeinoja sovelletaan erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvissa hankinnoissa.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa 6 - 9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät.

Erityisalojen hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan kaasun ja lämmön verkkotoiminnan harjoittamiseen, kaasun tai lämmön toimittamiseen näihin verkkoihin ja maakaasumarkkinalaissa (508/2000) tarkoitetun järjestelmävastuun hoitamiseen. Pykälän 6 momentin mukaan tätä lakia ei sovelleta mihinkään tässä pykälässä tarkoitettuun energiahuoltoon liittyvään energian tai sen tuottamista varten tarvittavan polttoaineen hankkimiseen.

Erityisalojen hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp, s. 133 - 134) on 6 §:n osalta lausuttu muun ohella, että pykälän 6 momentissa säädetään soveltamisalan ulkopuolelle energian tai energian tuottamiseen tarkoitetun polttoaineen hankinnat, silloin kun hankinta liittyy laissa tarkoitettuun kaasun, lämmön tai sähkön tuotantoon taikka verkkotoimintaan tahi sähkön tai maakaasun järjestelmävastuuseen sekä polttoturpeen nostoon ja kysymys on laissa mainittuja toimintoja harjoittavien hankintayksiköiden tekemistä hankinnoista. Säännös pohjautuu erityisalojen hankintadirektiivin 26 artiklaan, mutta sanamuoto noudattaa peruspalveluasetuksen 5 §:n 5 kohdan muotoilua. Säännös koskee kaikkia laissa tarkoitettua toimintaa harjoittavia hankintayksiköitä eikä sen soveltaminen ole sidoksissa yksikön viranomaisluonteeseen tai sen puuttumiseen.

Tosiseikat

Nummi-Pusulan kunnan tekninen lautakunta on pyytänyt 31.5.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä ja 1.7.2010 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti kahden hakelämpölaitoksen hoidosta ja polttoainehuollosta lämpöyrittäjä-periaatteella. Tekninen lautakunta on valinnut lämpöyrittäjän 17.8.2010 (§ 46) tekemällään päätöksellä.

Tarjouspyynnön mukaan sopimukseen sisältyy hakepolttoaineen hankinta ja toimitus lämpölaitoksille, lämpökeskuslaitteistojen toiminnan valvonta, hoito-, huolto- ja pienkorjaustoimenpiteet, 700 kW:n laitoksen osalta vara- ja lisäpolttoaineen hankinta, 500 kW:n laitoksen osalta varalämpönä toimivat rakennusten omat lämmityskattilat, ympärivuorokautinen vikapäivystys ja tarvittavien vikakorjausten järjestäminen sekä korjaustoimenpiteiden valvonta tilaajan osoittamalta sopimustoimittajalta (takuunalaiset toimenpiteet laitostoimittajalta), energiamittarin luenta ja laskutus kuukausittain, hakelaitoksessa syntyvän tuhkan, ynnä muun jätejakeiden toimitus asianmukaiseen loppukäsittelyyn, osallistuminen lämpölaitoksen viranomaistarkastuksiin ja toiminnan raportointi kuukausittain energialaskutuksen yhteydessä.

Tarjouspyynnön liitteenä olevassa lämmöntoimitussopimuksessa on ilmoitettu muun ohella, että sopimuksella sovitaan lämmön toimittamisesta Nummi-Pusulan kunnan Oinolan koulukeskuksen lämpöverkkoon ja Nummen kirkonkylän lämpöverkkoon. Valittu toimittaja myy kunnan omistamaan kaukolämpöverkkoon tuottamaansa lämpöenergiaa.

Oikeudellinen arviointi

Tarjouspyyntöasiakirjoista saadun selvityksen perusteella Nummi-Pusulan kunta harjoittaa kaukolämmön siirtoon ja jakeluun liittyvää toimintaa. Nummi-Pusulan kunta on siten erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö, joka harjoittaa erityisalojen hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettua energiahuoltoa.

Valituksen kohteena oleva Nummi-Pusulan teknisen lautakunnan päätös koskee tarjouspyynnön ja teknisen lautakunnan kokouspöytäkirjan mukaan kunnan rakentamaan ja omistamaan kaukolämpöverkkoon tarvittavaa lämpöenergiaa, jonka valitun toimittajan on tuotettava.

Kysymyksessä oleva lämpöenergian hankinta liittyy siten erityisalojen hankintalain 6 §:n 1 momentissa määriteltyyn ja kunnan edellä todetuin tavoin harjoittamaan energiahuoltoon. Kun otetaan huomioon erityisalojen hankintalain 6 §:n 6 momentti, erityisalojen hankintalakia ei sovelleta esillä olevaan lämpöenergian hankintaan. Myöskään hankintalakia ei sovelleta tähän hankintaan hankintalain 9 §:n 1 momentin perusteella.

Edellä olevan perusteella kysymys ei ole markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta asiasta, johon hankintalain 102 §:n mukaan ei saa hakea muutosta kuntalain nojalla.

Hallinto-oikeuden ei olisi tullut päätöksessään mainitulla perusteella kumota ja poistaa oikaisuvaatimuksen johdosta tehtyä Nummi-Pusulan kunnan teknisen lautakunnan päätöstä ja jättää Osuuskunta Nummen perusenergian valitusta tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Tuula Pynnä, Matti Halén ja Hannele Ranta-Lassila. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.