28.12.2010

Ympäristölupaviraston toiminnanharjoittaja X Oy:lle kaivostoimintaa varten myöntämän ympäristöluvan lupamääräyksen mukaan X Oy:n oli asetettava alueelliselle ympäristökeskukselle ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentissa tarkoitettuna, jätehuollon asianmukaisuuden varmistamista koskevana vakuutena joko omavelkainen pankkitakaus, jonka edunsaajana oli alueellinen ympäristökeskus, tai pankkitalletus. Ympäristölupavirasto oli sittemmin hylännyt X Oy:n hakemuksen vakuutta koskevan lupamääräyksen muuttamiseksi siten, että lupamääräyksessä mahdollistettaisiin pankkitalletuksen ja pankkitakauksen ohella muunkin hyväksyttävän vakuuden, esimerkiksi takausvakuutuksen tai pääomaturvatun sijoituksen käyttö.

Hallinto-oikeus muutti X Oy:n valituksesta lupamääräystä siten, että se mahdollisti, paitsi pankkitalletuksen ja omavelkaisen pankkitakauksen, vaihtoehtoisesti myös suomalaisen tai ulkomaisen vakuutuslaitoksen antaman takauksen tai takuun, esimerkiksi takausvakuutuksen, jonka edunsaajana on valvontaviranomainen. Muutetun lupamääräyksen mukaan takuun tai takausvakuutuksen oli oltava sellainen niin sanottu first demand -takuu, jonka yksilöidyn euromäärän takuun antaja oli velvollinen suorittamaan edunsaajalle tämän ensimmäisestä vaatimuksesta. Takuu tai takausvakuutus oli pidettävä koko ajan voimassa toimittamalla tarvittaessa korvaava vakuus aikaisemman vakuuden voimassaoloaikana. Takuun tai takausvakuutuksen irtisanomisajan oli oltava vähintään 12 kuukautta. Irtisanomisesta oli lisäksi ilmoitettava todisteellisesti valvontaviranomaiselle. Tälle oli samoin ilmoitettava takuun tai takausvakuutuksen ehtoihin ja voimassaoloon sekä vakuuslajiin liittyvistä muutoksista.

Ympäristökeskuksen sijaan tullut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vaati valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja lupamääräyksen saattamista voimaan sellaisena kuin se oli ympäristölupaviraston päätöksessä tai lupamääräyksen muuttamista sellaiseksi, että vakuuden voimassaolosta, nopeasta realisoitavuudesta ja luotettavuudesta voitiin kaikissa tilanteissa varmistua. Tällaisena varmistuksena valituksessa pidettiin muun muassa sitä, että rahalaitoksen tulisi olla suomalaisen rahoitusvalvontaviranomaisen valvottavissa oleva laitos. Muutoin valituksessa katsottiin, että first demand -tyyppinen vakuus ei turvannut riittävästi kaivostoiminnan luvanhaltijan pitkäaikaisia jälkihoitovelvoitteita.

KHO hylkäsi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen ja katsoi päätöksessään, ettei ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentissa tarkoitetun vakuusjärjestelyn riittävyyden ja asianmukaisuuden arvioinnin kannalta merkitystä ollut sillä seikalla, että vakuusjärjestelyn osapuoli ei harjoittanut toimintaa Suomessa tai harjoitti sitä täällä sivuliikkeenä. KHO perusteli ratkaisuaan ottamalla huomioon SEUT 56 - 62 artiklan määräykset palveluiden vapaasta liikkuvuudesta ja siitä, kuinka pankki- ja vakuutustoimintaa koskevia rahoituspalveluja valvotaan Suomessa osana EU:n jäsenmaissa noudatettavaa valvontaa. Ratkaisussa otettiin vakuuden asianmukaisuuden ja riittävyyden arvioinnissa lisäksi huomioon, että ympäristöhallinnon omissa julkaisuissa first demand -tyyppistä vakuusjärjestelyä oli pidetty hyväksyttävänä jo pidemmän aikaa.

Kysymys myös viranomaisen velvoittamisesta osaksi korvaamaan toiminnanharjoittajan oikeudenkäyntikulut KHO:ssa.

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) 56 - 62 artikla
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 42 § 3 momentti, 58 § 1 momentti 4 kohta, 81, 84 ja 90 §
Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä (398/1995) 7 § (525/2008) 1 momentti ja 14 § (895/2008)
Laki Finanssivalvonnasta (878/2008) 4 § 4 momentti (10/2010)
Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 22.12.2009 n:o 09/0428/1

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto on 29.3.2007 antamallaan päätöksellä n:o 33/07/1 myöntänyt silloiselle Y Oy:lle, nyttemmin X Oy:lle, Talvivaaran kaivosta koskevan ympäristö- ja vesitalousluvan. Päätöksen lupamääräys 101 kuuluu seuraavasti:

"Vakuus jätehuollon varmistamiseksi

Kaivostoiminnan alkaessa on oltava asetettuna jätealueiden tarkkailun ja suotovesien käsittelyn varmistamiseksi 1 000 000 euron suuruinen vakuus.

Kaatopaikkojen jälkihoidon varmistamiseksi on asetettava kaivostoiminnan alkaessa vakuus. Sen suuruuden määrittämiseksi luvan saajan on esitettävä Kainuun ympäristökeskukselle kolme kuukautta ennen kaivostoiminnan aloittamista 1. toimintavuoden louhinta- ja läjityssuunnitelma, jonka mukaisesti vakuus asetetaan (esimerkiksi otetaan käyttöön 100 hehtaaria 1.vaiheen liuotusaluetta ja 45 hehtaaria sivukivialuetta, jolloin vakuus 10 150 000 euroa).

Tämä vakuus on vuosittain, tammikuun aikana, tarkistettava seuraavan taulukon mukaisesti siten, että asetettu vakuus vastaa jo tehtyjen, mutta vielä sulkemattomien läjitysalueiden, ja kyseisen toimintavuoden aikana suunnitelmien mukaan käyttöön otettavien läjitys- tai liuotusalueiden pintaneliömetriä kohden aiheutuvaa sulkemiskustannusta (taulukossa "Vaadittava vakuus"). Kunkin toimintavuoden jälkeen on lisäksi tehtävä tarpeellinen lisäys vakuuden arvoon, mikäli käyttöön otettujen alueiden pinta-ala on ylittänyt suunnitelman mukaisen pinta-alan.

Kaatopaikka-alue - Vaadittava vakuus
1. vaiheen liuotusalue - 7 €/m ²
Sivukivialueet - 7 €/m ²
2. vaiheen liuotusalue - 7 €/m ²
Kipsisakka-allas - 7 €/m ²
Ongelmajätteen kaatopaikka - 30 €/m ²

Määrätyt vakuudet on asetettava Kainuun ympäristökeskukselle joko omavelkaisena pankkitakauksena, jonka edunsaajana on ympäristökeskus, tai pankkitalletuksena. Pankkitalletuksesta on toimitettava ympäristökeskukseen talletustodistus kuittaamattomuussitoumuksella Kainuun ympäristökeskuksen hyväksi.

Vakuutta voi hakea palautettavaksi tehtyjen sulkemistoimenpiteiden perusteella Kainuun ympäristökeskukselta."

Y Oy on 15.7.2008 ympäristölupavirastolle toimittamassaan hakemuksessa ja sen täydennyksissä pyytänyt lupamääräystä 101 muutettavaksi siten, että määräykseen sisällytetään pankkitalletuksen ja pankkitakauksen ohella muu hyväksyttävä vakuus, esimerkiksi takausvakuutus tai pääomaturvattu sijoitus.

Yhtiö on esittänyt hakemuksensa tueksi seuraavaa:

Hakemuksessa esitetyt vakuudet antavat oikeudellisesti vastaavan vakuuden kuin omavelkainen pankkitakaus tai pankkitalletus. Lisäksi ne parantavat hakijan mahdollisuuksia suunnitella pääomarakennettaan taloudellisesti kestävin perustein. Suomen ympäristökeskuksen julkaisussa "Jätealan ympäristöluvat ja taloudellinen vakuus" (2005) takausvakuutuksen on katsottu olevan pankkitakaukseen verrattavissa oleva vakuusjärjestely. Vakuuden asettamista jätteen hyödyntämis- ja käsittelytoiminnassa koskevassa ympäristöministeriön ohjeessa (YM2/401/2003) takausvakuutusta on samoin pidetty hyväksyttävänä vakuusmuotona.

Kun arvioidaan nykyisessä markkinatilanteessa eri vakuusmuotojen hyvyyttä suhteessa käteistalletuksiin, huomioon on otettava, että käteistalletuksienkaan pysyvyyttä rahoituslaitoksen konkurssitilanteessa ei ole taattu kuin 50 000 euroon saakka. Tällainen summa jäisi käytännössä merkityksettömäksi nyt kysymyksessä olevassa hankkeessa. Rahoituslaitosten tarjoamia vaihtoehtoisia vakuusmuotoja ei ole siten perusteltua asettaa käteistalletusta huonompaan asemaan.

Kainuun ympäristökeskus on lausunnossaan hakemuksesta esittänyt, että vakuuden on oltava kaikissa tilanteissa luotettava ja helposti realisoitavissa. Vakuuden luotettavuuden on oltava myös helposti todennettavissa. Vakuuden on oltava voimassa jatkuvasti. Määräaikaisen vakuuden uudistaminen voi joissakin tilanteissa olla vaikeaa tai jopa mahdotonta.

Viranomaisella ei ole mahdollisuutta selvittää esimerkiksi ulkomaisten pankkien tai vakuutuslaitosten antamien omavelkaisten takausten tai takausvakuutusten luotettavuutta. Viimeaikaisten finanssimarkkinoiden ongelmien ja takaus- ja vakuutustuotteiden lisääntymisen vuoksi pantin tai omavelkaisen pankkitakauksen antajan olisi oltava suomalaisen rahoitusvalvontaviranomaisen valvottavissa oleva toimija.

Kainuun ympäristökeskus on lausunnossaan yhtiön tekemistä täydennyksistä viitannut aikaisempaan lausuntoonsa. Ympäristökeskus on todennut tilanteen voivan muodostua ongelmalliseksi silloin, jos vakuutuksen tai takauksen antajalle sallittaisiin yhtiön hakemuksessa esitetyin tavoin vakuuden irtisanominen esimerkiksi kuudeksi kuukaudeksi. Ympäristökeskus pitää hyvänä lupamääräyksen 101 kaltaista menetelmää, jossa vakuus asetetaan tammikuussa kattamaan tulevan vuoden toiminta.

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto on valituksenalaisella päätöksellään 20.5.2009 n:o 33/09/1 hylännyt yhtiön hakemuksen lupamääräyksen 101 muuttamisesta. Ympäristölupavirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettava lainsäädäntö

Talvivaaran kaivokselle on myönnetty ympäristölupa ennen ympäristönsuojelulain muuttamisesta annetun lain (346/2008) voimaantuloa eikä toiminnan olennaiseen muuttamiseen ole haettu ympäristölupaa. Tämän vuoksi asiassa on sovellettu muutoksen voimaantulosäännöksen mukaan ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momenttia sen alkuperäisessä muodossaan.

Asiassa on kysymys ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 koh­dassa tarkoitetusta luvan muuttamisesta olosuhteiden olennaisen muut­tumisen perusteella. Lainkohdan esitöiden (HE 84/1999 vp) mukaan säännöksessä tarkoitetaan toiminnan ulkopuolisten olosuhteiden muut­tumista. Ympäristölupavirasto on pitänyt luvan myöntämisen jälkeen rahoitusmarkkinoilla tapahtunutta muutosta sellaisena, että ympäristöluvan muuttamisen edellytykset voidaan tutkia.

Vakuuden laji

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentissa (sellaisena kuin lainkohta oli laissa 86/2000) säädetään, että jätteen hyödyntämis- tai käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset huomioon ottaen riittävä vakuus tai esitettävä muu vastaava järjestely asianmukaisen jätehuollon järjestämiseksi. Soveltuvia vakuuslajeja tai järjestelyjä ei ole ympäristönsuojelulaissa tai muutenkaan sitovasti määritelty eikä lain esitöissä (HE 84/1999 vp) ole tulkintaohjetta. Säännös tarkoittaa, että vakuuden lajista määrätään tapauskohtaisen harkinnan perusteella ottaen huomioon kuhunkin hankkeeseen liittyvät seikat. Lain esitöiden mukaan vakuuden hyväksyttävyyden määrittely kuuluisi lupaviranomaiselle.

Kaivostoimintaa koskevassa ympäristölupavirastojen ratkaisukäytän­nössä pankkitalletus ja pankin antama omavelkainen takaus ovat yleisimmin määrätyt vakuudet. Muita vakuuslajeja ei kaivostoimintaa koskevissa ympäristöluvissa ole juuri hyväksytty, mutta on käytetty avoimia vakuusmääräyksiä, joissa vakuusjärjestelyn tyypistä ei ole ehdotonta määräystä.

Eri vakuusjärjestelyjen hyväksyttävyyttä on käsitelty ainakin vakuuden asettamisesta jätteen hyödyntämis- ja käsittelytoiminnassa annetussa ympäristöministeriön ohjeessa (Dnro YM2/401/2003) ja ympäristöministeriön raportissa 1/2009 "Jätehuollon vakuusvaatimukset ympäristönsuojelulaissa". Näissä takausvakuutusta on pidetty yhtenä hyväksyttävänä vakuusjärjestelyn muotona.

Ympäristölupavirasto on pitänyt hakijan esittämiä takausvakuutusta ja pääomaturvattua talletusta mahdollisina soveltuvina ympäristövakuus- muotoina, joiden hyväksyminen vakuudeksi ratkaistaan tapauskohtaisen harkinnan perusteella.

Vakuuden riittävyys

Vakuuden riittävyyden arvioinnissa tulee muun ohella kiinnittää huo­mio­ta vakuuden voimassaoloon, vakuussitoumuksen antajan kelpoi­suuteen ja vakuuden realisoitavuuteen. Vakuuden riittävyyttä arvioi lupaviranomaisen ohella valvova viranomainen, jolle kuuluu vakuuden voimassaolon valvonta ja joka käytännössä hyväksyy vakuussitoumuksen antajan. Ympäristölupavirasto on pitänyt tärkeänä määrittää luvassa vakuus siten, että sen riittävyys on valvottavissa ilman kohtuutonta vaivaa.

Talvivaaran kaivoksen ympäristölupapäätöksen lupamääräyksessä 101 on määrätty vakuuden voimassaolosta, että vakuus tai sitä vastaava järjestely on pidettävä voimassa niin kauan kuin paikan ylläpito ja jälkihoito sitä edellyttävät. Lisäksi vakuus on määrätty tarkistettavaksi vuosittain tammikuussa. Ympäristölupavirasto ei ole pitänyt ainakaan tässä vaiheessa hyväksyttävänä tätä vakuuden voimassaoloon ja sen seurantaan liittyvän järjestelyn muuttamista, kun otetaan huomioon Talvivaaran kaivoksen hankkeen kokoluokka ja siitä johtuva vakuuksien valvontatyön määrä.

Vakuuden tulee olla riittävä vakuussitoumuksen antajan vakavaraisuu­den kannalta arvioituna koko vakuussitoumuksen voimassaolon ajan. Koska vakavaraisen yrityksen hyvä luottoluokituskaan ei takaa yrityksen maksukykyä tulevaisuudessa, valvontaviranomaisen tulee voida vaivatta seurata vakuuden arvon säilymistä. Euroopan yhteisön muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden rahoittajien vakuustuotteet voivat sinänsä olla hyväksyttäviä, mutta niiden valvonta voi olla huomattavasti vaativampaa. Lisäksi sopimusten aineellisen sisällön selvittäminen voi olla viranomaisen kannalta hankalaa oikeudellisen termistön vaihdellessa eri kielissä.

Vakuuden realisoitavuus riippuu ennen kaikkea vakuuden lajista. Ympäristölupavirasto on pitänyt realisoitavuuden kannalta pankkitakausta ja pankkitalletusta turvatuimpina vakuusjärjestelyinä.

Edellä esitetty huomioon ottaen ympäristölupavirasto on katsonut, ettei ole syytä muuttaa Talvivaaran kaivoksen lupamääräystä 101.

Lopuksi ympäristölupavirasto on todennut, ettei voimassa olevassa ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentissa (346/2008) ole sitovia säännöksiä kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden lajista. Lainkohdassa tarkoitettua asetusta ei ole annettu.

Valitus ja asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

X Oy on valituksessaan ympäristölupaviraston pää­töksestä vaatinut, että päätös kumotaan ja hallinto-oikeus palauttamatta asiaa ympäristölupaviranomaiselle muuttaa lupamääräystä 101 yhtiön hakemuksen mukaisesti. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että asiassa järjes­te­tään suullinen käsittely, mikäli valittajan esittämää selvitystä rahoitus­markkinoilla vallitsevista pankkitakausta ja takausvakuutusta koskevista käytännöistä sekä pankkitakauksen tämänhetkistä saatavuutta ja ehtoja koskevaa selvitystä ei sellaisenaan voida pitää luotettavana tosiseik­ka­na.

Vaatimuksiaan yhtiö on perustellut muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kysymys louhintamäärissä mitattuna Suomen suurimman kaivoksen ja nopeimmin kasvavan teollisuusyrityksen toimintamah­dol­li­suuksiin ja toiminnan rahoitukseen keskeisesti vaikuttavan ympäristö- ja vesitalouslupamääräyksen muuttamisesta. Yhtiön tarkoituksena on mukauttaa luvan vakuusjärjestely alkuperäisen luvan myöntämisen jäl­keen merkittävällä tavalla muuttuneisiin rahoitusmarkkinoihin. Yhtiön tarkoituksena on toteuttaa alkuperäistä lupamääräystä vastaavan ja ylei­siä etuja samantasoisesti turvaavan vakuuden toimittaminen käyttäen vakuusmuotoa, joka ei kohtuuttomasti vaikeuta hankkeen rahoittamista, sen läpivientiä eikä laajentamista.

Voimassaolevan lupamääräyksen noudattaminen edellyttää tällä hetkellä yhtiöltä kahden päällekkäisen vakuuden ylläpitämistä samasta vakuus­pääomasta. Yhtiöllä on Nordea Pankki Suomi Oyj:n (jäljempänä myös Nordea) antama pankkitakaus Kainuun ympäristökeskukselle sekä tä­män vastasitoumukseksi annettu Atradius Credit Insurance N.V:n (jäl­jempänä myös Atradius) antama takausvakuutus eli käytännössä oma­velkainen takaus Nordealle.

Päällekkäisistä vakuusjärjestelyistä yhtiölle tälle hetkellä aiheutuva yli­määräinen kustannus on noin yksi prosentti vakuusmäärästä. Noin yh­deksän miljoonan euron takauksen osalta kustannus on siten 90 000 eu­roa. Hankkeen saavuttaessa nykyisten suunnitelmien mukaisen laajuu­tensa vakuuden määrä nousee noin 50 miljoonaksi euroksi. Tuolloin takauskulu yhden prosentin palkkiohinnalla on 500 000 euroa.

Yhtiö korostaa, että edellä mainittu laskelma on teoreettinen, koska pankkitakauksen tähän asti tarjonnut Nordea on ilmoittanut, ettei se enää myönnä lisää toistaiseksi voimassaolevia pankkitakauksia. Rahoitusmarkkinoiden tilanteen johdosta pankkitakauksia myönnetään jatkossa Talvivaara-hankkeen tarvitsemassa mittakaavassa ainoastaan määräaikaisina. Olennaista asiassa on, että Kainuun ympäristökeskus ei ole hyväksynyt määräaikaisia vakuuksia. Takausvakuutuksia voidaan sen sijaan saada näinkin suurille vakuusmäärille toistaiseksi voimassaolevina.

Kun vakuusmäärä tarkistetaan, hakija ei enää saa omasta taloudellisesta tilanteestaan täysin riippumatta lisää toistaiseksi voimassa olevia pank­kitakauksia ympäristöluvan jätehuoltovelvoitteiden vakuudeksi. Näin ollen ainoaksi vaihtoehdoksi, mikäli haettua lupamuutosta ei hyväksytä, jää talletuksen käyttö. Vakuusmuotona talletus on kuitenkin Talvivaa­ra-­hankkeen vakuusmäärillä kohtuuton vaatimus, koska 50 miljoonan euron suuruisen talletuspohjaisen vakuuden pelkkä pääomakustannus on vuositasolla noin 4 - 5 miljoonaa euroa.

Takausvakuutus antaa juridisesti vastaavan vakuuden kuin omavelkai­nen pankkitakaus tai pankkitalletus. Takausvakuutus parantaa yhtiön mahdollisuuksia suunnitella pääomarakennettaan taloudellisesti kestä­vin perustein. Myös ympäristöhallinnon ohjeissa takausvakuutuksen on katsottu olevan pankkitakaukseen verrattavissa oleva vakuusjärjes­tely.

Yhtiö on esittänyt järjestelyä, jossa se sitoutuu uusimaan takauksen tai takausvakuutuksen taikka hoitamaan korvaavan vakuuden tietyn mää­räajan kuluessa, esimerkiksi viimeistään kolme kuukautta ennen takauk­sen päättymispäivää. Valvontaviranomaiselle jäisi siten kaikissa tapauk­sissa riittävä toimimisaika, sillä toiminnanharjoittajan kykene­mättö­myys uusia vakuuksiaan antaisi valvontaviranomaiselle jo tällä perus­teella oikeuden esittää vakuuden tai takausvakuutuksen antajaa kohtaan tehokkaan vaatimuksen suorituksen maksamisesta.

Yhtiön käsityksen mukaan toisen EU-jäsenmaan rahoitus- tai vakuu­tus­laitosta ei voida pelkästään kotimaansa perusteella asettaa vastaavia suo­malaisia laitoksia huonompaan asemaan. Toisaalta Suomessa toimi­vista pankeista esimerkiksi Ruotsissa kotipaikkaansa pitävää Nordeaa ja tanskalaisomisteista Sampoa valvotaan Suomessa vain vähäiseltä osin.

Vakuutusyhtiöt jälleenvakuuttavat riskejään varsin kehittyneillä jäl­leen­vakuutusmarkkinoilla huomattavasti tehokkaammin kuin mihin pankit yleisesti ottaen pystyvät omien sitoumustensa ja antolainauksensa syn­di­kointimarkkinoiden kautta. Tällä hetkellä pankkien syndi­koin­ti­mark­kinat eivät toimi lainkaan, kun taas jälleenvakuutusmarkkinat ovat eräi­tä poikkeuksia lukuun ottamatta toimineet käytännössä normaalisti koko finans­si­kriisin ajan. Takausvakuutuksen antajina toimivien vakuu­tus­laitosten vakavaraisuus on toimivien jälleenvakuutusmarkkinoiden joh­dosta usein parempi kuin vastaavien pankkien myöntämien pankki­ta­kaus­ten.

Yhtiön kaivostoiminta on hyödynnettävän malmin ominaisuuksista joh­tuen erittäin suurimittakaavaista. Tästä huolimatta kaivoksen ympä­ristö- ja vesitalouslupaan perustuvat vakuudet on määrätty tarkasti samalla ne­liömetriperusteella kuin mitä sovelletaan muihin, tavallisemman mit­ta­luokan hankkeisiin. Tämän lähtökohdan johdosta yhtiön vakuuksiin sitoutuvan pääoman määrä nousee lähivuosina jopa yli 50 miljoonan euron, jolloin vakuusvaatimuksen täyttämiseksi yhtiön on pystyttävä käyttämään käteistalletusten lisäksi ja sijasta muitakin ympäris­tömi­nisteriön ohjeessa (YM2/401/2003) hyväksyttyjä vakuusmuotoja.

Atradius myöntää Suomen lain alaisia takaussitoumuksia. Takausva­kuutus ja pankkitakaus ovat molemmat rahoituslaitoksen kolmannen osapuolen sopimukseen tai lakiin perustuvan velvoitteen täyttämiseksi antamia sitoumuksia, joita molempia koskee täysimääräisesti takauk­sesta ja vierasvelkapanttauksesta annettu laki (361/1999) silloin, kun sitoumukseen sovellettavaksi laiksi on valittu Suomen laki. Ainoa ero kyseisten sitoumusten välillä on, että vakuutustoimintaan keskittyneen rahoituslaitoksen antamasta takaussitoumuksesta käytetään nimitystä "takausvakuutus", kun taas pankkitoimintaan keskittyneen rahoi­tus­laitok­sen sitoumuksesta käytetään nimitystä "pankkitakaus".

Atradiuksen takausvakuutukset annetaan yleensä enintään viiden vuo­den määräajaksi. Myös tätä pidemmät tai toistaiseksi voimassa olevat takausvakuutukset ovat kuitenkin olleet mahdollisia, mutta tällöin sitou­muk­seen joudutaan jälleenvakuutusmarkkinoiden määräysten johdosta liittämään irtisanomislauseke kuuden kuukauden irtisanomisajalla. Va­kuu­tuk­sen irtisanomisella ei ole vaikutusta ennen irtisanomisajan päät­tymistä kertyneisiin vastuisiin. Koska irtisanominen tehdään suoraan edunsaajalle, tässä tapauksessa valvovalle viranomaiselle, viranomai­sella on kuusi kuukautta aikaa päättää, vaatiiko se yhtiöltä korvaavaa vakuutta ja/tai suoritusta vakuutuksenantajalta takausvakuutuksen eh­tojen mukaisesti. Edunsaajan riski ei siten poikkea pankkitakauksista.

Takausvakuutuksen käyttöä vakuutena ei tulisi kategorisesti sulkea pois. Tällaiselle tulkinnalle ei löydy tukea sovellettavista laeista tai niiden esitöistä eikä asiaa käsittelevästä kirjallisuudesta. Takausvakuutus on luokiteltu muun muassa pankkitakauksen ohella hyväksyttäväksi va­kuudeksi ympäristöministeriön ohjeessa vuodelta 2005 sekä muissakin ympäristöluvan vakuuksia koskevissa ympäristöhallinnon julkaisuissa.

Ympäristöministeriön raportissa "Jätehuollon vakuusvaatimukset ym­päristönsuojelulaissa - Ongelmat ja kehittämistarpeet " (2009) on muun ohella todettu, että hyväksyttävinä vakuussitoumuksen antajina voisivat toimia vain vahvasti vakavaraiset instituutiot, joita voivat olla myös vakuutusyhtiölaissa tarkoitettu Vakuusvalvontaviraston valvoma va­kuu­tusyhtiö tai muu ulkomainen vastaavalla tavalla valvottu vakuutusyhtiö. Lisäksi raportissa on todettu, että muihinkin jäsenvaltioihin sijoittu­nei­den rahoittajien antamia vakuutussitoumuksia tulee pitää hyväksyttä­vinä.

Lupamääräyksen 101 mukaan vakuustarvetta ja vakuuksia seurataan ja arvioidaan joka tapauksessa vähintään vuosittain, joten ehdotetusta ta­kausvakuutukseen liittyvästä järjestelystä ei aiheudu ylimääräistä hal­linnollista taakkaa viranomaisille.

EU-oikeuden turvaaman sijoittumisvapauden, palveluiden ja pääoman vapaan liikkuvuuden sekä syrjinnän kiellon perusteella toisen EU-maan vakuutuspalveluita tarjoavan vakuutuslaitoksen vakuutustuotteita ei saa viranomaispäätöksellä asettaa kotimaisia laitoksia huonompaan ase­maan. Ympäristölupaviraston päätös merkitsee näiden vapauksien ra­joit­tamista asettamalla eri vakuustuotteiden tarjoajat eriarvoiseen ase­maan suosimalla suomalaistaustaisia vakuuspalveluiden tarjoajia. Li­säksi rajoitukset asettavat suomalaiset ympäristöluvan alaiset toi­min­nan­harjoit­tajat eriarvoiseen asemaan verrattuna muiden EU-maiden toi­min­nanhar­joittajiin. EY-tuomioistuin on samoin todennut, ettei hal­lin­nolli­silla syillä voida perustella sitä, että jäsenvaltio poikkeaa yhteisön oikeussäännöistä. Sillä seikalla ei siis ole merkitystä, että viranomaisen mielestä olisi helpompaa valvoa kotimaista yritystä.

Kainuun ympäristökeskus on vastineessaan valituksesta viitannut hakemuksesta ja hakemuksen täydennyksestä antamiinsa lausuntoihin ja korostanut, että vakuuden tulee olla muodoltaan ja luonteeltaan sellai­nen, että jätealueiden jälkihoito voidaan kaikissa tilanteissa luotettavalla tavalla varmistaa ja että vakuus on tarvittaessa helposti käytettävissä. Vakuuksien jatkuva voimassaolo tulee voida kaikissa tilanteissa turvata.

X Oy on antanut ympäristökeskuksen vastineen joh­dosta vastaselityksensä.

Hallinto-oikeus on 20.10.2009 varannut yhtiölle tilaisuuden täydentää valitustaan selvittämällä, miten takausvakuutus käytännössä järjestetään tässä asiassa siten, että sen suuruus, voimassaolo, uusiminen ja realisoi­tavuus vuosittain ja eri tilanteissa vastaa kaivoksen ympäristö- ja vesita­lousluvan lupamääräyksen 101 mukaista vakuusvelvoitetta ja että Kai­nuun ympäristökeskuksella olisi mahdollisuus ilman kohtuutonta vaivaa olla selvillä vakuuden ehdoista ja voimassaolosta.

X Oy on 11.11.2009 toimittanut hallinto-oikeudelle pyydetyn selvityksen, johon on liitetty Atradius Credit Insurance N.V:n Suomen sivuliikkeen tekemä tarjous X Oy:lle first demand -takuuksi, joka annettaisiin Suomen valtiolle (edustajana ympä­ris­tökeskus) kaikkien yhtiön asianomaiseen lupaehtoon 101 perustu­vien velvoitteiden suorittamisesta. Takuu voidaan antaa joko toistaiseksi voimassa olevana kuuden kuukauden irtisanomisajalla tai määräaikaisena viideksi vuodeksi.

Yhtiö katsoo, että takuun ehtojen mukaisesti Atradius on takuun antajana velvollinen suorittamaan edunsaajana olevalle Suomen valtiolle sen ensimmäisestä vaatimuksesta takuusitoumuksessa yksilöidyn määrän. Tällainen first demand -takuu eroaa takauksesta siinä, että suoritusvelvollisuus ei ole riippuvainen päävelkasuhteessa mahdollisesti tapahtuneista muutoksista tai sen pätevyydestä. First demand -takuuta voidaan pitää Suomen valtion kannalta parempana ja turvaavampana vakuusmuotona kuin nykyistä Nordean antamaa omavelkaista pankkitakausta.

Yhtiön mukaan Atradiuksen antamaan takuuseen sovellettaisiin Suomen lakia ja kaikki siitä aiheutuvat riitaisuudet ratkaistaisiin suomalaisessa tuomioistuimessa. Takuun ehdot ovat suomenkieliset ja sisällöltään yksinkertaiset ja kaikkien osapuolten kannalta selkeät.

Mahdollinen takuun päättyminen ei aiheuttaisi oikeudenmenetyksiä tai muutenkaan ongelmia edunsaajalle. Toimivaltaisella ympäristökeskuksella olisi hyvissä ajoin ennen määräaikaisen takuun voimassaoloajan päättymistä tai toistaiseksi voimassa olevan takuun irtisanomisajan päättymistä mahdollisuus vaatia yhtiöltä uutta korvaavaa vakuutta tai, mikäli yhtiö olisi rikkonut lupaehdon määräyksiä, Atradiukselta takuun mukaista suoritusta. Yhtiö on lupamääräyksen 101 nojalla velvollinen joka tapauksessa huolehtimaan vuosittain siitä, että tarkistettu uusi vakuus kattaa kaikki lupaehdossa todetut velvoitteet.

Hallinto-oikeus on 13.11.2009 varannut Pohjois-Suomen ympäristölupavirastolle ja Kainuun ympäristökeskukselle tilaisuuden antaa lisävastine.

Kainuun ympäristökeskus on lisävastineessaan katsonut, että esitetyn kaltainen takausvakuutus ei kykene antamaan kaikissa tilanteissa kattavaa turvaa nykyisen lupamääräyksen 101 sisältämien velvoitteiden hoitamisesta. Vakuus lakkaisi samaan aikaan, kun toiminnanharjoittajan toiminta muuttuisi lupaehtojen vastaiseksi, jos toiminnanharjoittaja ei kykenisi tai haluaisi asettaa uutta vakuutta erääntyvän tai irtisanotun vakuuden, takauksen tai takuun (vakuutuksen) sijaan. Tämä johtaisi vakuudettomaan tilaan, joka esimerkiksi konkurssitapauksessa voisi jäädä pysyväksi.

Nykyisen lainsäädännön nojalla vakuuden käyttäminen voi edellyttää ympäristölupaviraston määräämää hallintopakkoa, jotta vakuus todellisuudessa olisi konkurssitapauksissa valvontaviranomaisen käytettävissä. Tämän vuoksi määräaikaisten tai irtisanottavissa olevien vakuuksien hyväksyminen olisi ongelmallista. Vakuuksien vapauttamisen tulisi olla vain valvontaviranomaisten päätettävissä. Kaivostoiminnan jätehuollon asianmukainen järjestäminen voi joissakin tapauksissa edellyttää vakuuksia, joiden tulee olla voimassa vuosikymmeniä itse varsinaisen kaivostoiminnan lopettamisen jälkeen. Määräaikaiset tai irtisanottavissa olevat panttaukset, omavelkaiset takaukset tai takuut (mukaan lukien takausvakuutukset) soveltuvat näin ollen huonosti kaivosteollisuuden jätehuollon turvaamiseen.

X Oy on antanut vielä vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on hyväksynyt X Oy:n ympäristölupaviraston päätöksestä tekemän valituksen ja muuttanut lupamääräyksen 101 kolmannen kappaleen kuulumaan seuraavasti (muutokset ja lisäykset kursiivilla):

101. (- - - - - -)

Määrätyt vakuudet on asetettava Kainuun ympäristökeskukselle joko pankkitalletuksena tai omavelkaisena pankkitakauksena tahi suomalaisen taikka ulkomaisen vakuutuslaitoksen antamana takauksena tai takuuna, esimerkiksi takausvakuutuksena , jonka edunsaajana on ympäristökeskus. Pankkitalletuksesta on toimitettava ympäristökeskukseen talletustodistus kuittaamattomuussitoumuksella Kainuun ympäristökeskuksen hyväksi. Takuuden tai takausvakuutuksen on oltava sellainen niin sanottu first demand -takuu, jonka yksilöidyn euromäärän takuun antaja on velvollinen suorittamaan edunsaajalle sen ensimmäisestä vaatimuksesta. Takuu tai takausvakuutus on pidettävä koko ajan voimassa toimittamalla tarvittaessa korvaava vakuus aikaisemman vakuuden voimassaoloaikana. Takuuden tai takausvakuutuksen irtisanomisajan on oltava vähintään 12 kuukautta. Irtisanomisesta on ilmoitettava todisteellisesti ympäristökeskukselle. Takuun tai takausvakuutuksen ehtoihin ja voimassaoloon sekä vakuuslajiin liittyvistä muutoksista on viipymättä ilmoitettava ympäristökeskukselle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentin (86/2000) mukaan jätteen hyödyntämis- tai käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset huomioon ottaen riittävä vakuus tai esitettävä muu vastaava järjestely asianmu­kai­sen jätehuollon varmistamiseksi.

Ympäristöministeriö on antanut 9.3.2005 ohjeen vakuuden asettami­sesta jätteen hyödyntämis- ja käsittelytoiminnassa. Ohjeen tarkoituk­se­na on yhtenäistää ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentin sovel­ta­mista lupa- ja valvontaviranomaisen toiminnassa. Ohje koskee ympä­ristöluvan myöntämisen yhteydessä tapahtuvaa vakuuden tai muun vas­taavan järjestelyn asettamista, vakuuden edunsaajaa, eri vakuustyyp­pien hyväksyttävyyttä, vakuuden määrän laskemisen perusteita, vakuu­den seurantaa ja muuttamista sekä vakuuden realisoimista.

Ohjeen mukaan lainkohdan mukaisena vakuutena tai muuna vastaavana järjestelynä voidaan pitää seuraavia vakuusarvoltaan toisiaan vastaavia järjestelyitä:

1) pankkitalletusta, johon on liitetty pankin antama kuittaamattomuussitoumus;
2) pankin antamaa omavelkaista takausta;
3) muuta omavelkaista takausta, kuten konsernitakausta, jos takauksen antaja on maksukykyinen;
4) takausvakuutusta tai
5) muita järjestelyitä, jotka vakuuden arvon säilyvyyden ja käytännön realisoitavuuden kannalta vastaavat edellä 1 - 4 kohdissa mainittuja va­kuusjärjestelyjä. Vakuutta vastaavana muuna järjestelynä voidaan pitää luvan mukaisten velvoitteiden täyttämistä koskevaa sitoumusta, jonka kunta, Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (YTV) tai kuntien omistaman jätehuoltoyhtiön osakkaana oleva kunta antaa ympäristö­lu­paviranomaiselle.

Suomen ympäristökeskuksen ympäristöoppaassa 119/2005 "Jätealan ympäristöluvat ja taloudellinen vakuus" on todettu, että takausvakuutus on edunsaajana olevalle ympäristölupaviranomaiselle pankkitakaukseen verrattavissa oleva vakuusjärjestely. Vakuutuslaitoksen maksukykyä ei tarvitse erikseen seurata. Vakuutuksen realisoitavuus ja pysyvyys ovat siten oppaan mukaan varmalla pohjalla.

Hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 mo­mentti (86/2000) mahdollistaa esimerkiksi takausvakuutuksen jäte­huol­lon varmistamiseksi määrättäväksi vakuudeksi.

X Oy:n valituksessa ja sen täydennyksessä on sel­vi­tetty mahdollisen takausvakuutuksen ehtoja Atradius Credit Insurance N.V:n Suomen sivuliikkeen tekemän tarjouksen pohjalta.

Hallinto-oikeudelle esitettyyn selvitykseen perustuen ja ottaen huo­mioon ympäristökeskuksen lausunnossa esitetyt seikat hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen 101 kolmatta kappaletta niin, että pank­kitalletuksen ja -takauksen ohella muukin takuu, esimerkiksi takaus­va­kuutus, on hyväksytty. Lupamääräykseen on kuitenkin otettu ehtoja ja määräyksiä, joilla on pyritty varmistamaan, että vakuus on koko ajan voimassa ja tarvittaessa viipymättä realisoitavissa ja että edunsaaja on selvillä vakuuden ehdoista ja voimassaolosta. Ympäristökes­kuk­sen tulee lisäksi varmistua siitä, että vakuutuslaitos on todettu luotettavaksi ja vakavaraiseksi sekä että laitos on valvonnanalainen. Lisäksi niin sanotun first demand -takuun on oltava kansainvälisen kauppakamarin yhdenmukaisten sääntöjen mukainen (Uniform Rules for Demand Guarantees, ICC Publication 458).

Hallinto-oikeus on määrännyt, että takuun (takausvakuutuksen) irtisa­nomisajan on oltava vähintään vuosi, jotta edunsaajana oleva valvonta­viranomainen voi osana lupamääräykseen 101 sisältyvää vakuuden mää­rän vuotuista tarkistamista varmistua myös siitä, että vakuus on koko ajan voimassa.

Kaivoksen ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräyksiä tarkistettaessa vakuutta koskevaa määräystä voidaan tarvittaessa muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje

Ympäristönsuojelulaki 42 § 3 momentti (86/2000)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus / ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja lupamääräys 101 pidettävä voimassa sellaisena kuin se sisältyy ympäristölupaviraston lupapäätökseen. Toissijaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus muuttaa lupamääräyksen sellaiseksi, että vakuuden voimassaolosta, nopeasta realisoitavuudesta ja luotettavuudesta voidaan kaikissa tilanteissa varmistua.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on viitannut Kainuun ympäristökeskuksen lausunnoissa esitettyihin näkökohtiin sekä esittänyt vaatimustensa tueksi vielä seuraavaa:

Koska kaivostoimintaan liittyvät vakuudet ovat tarpeen jätehuollon turvaamiseksi pitkällä aikavälillä, vakuudeksi ei tule hyväksyä määräaikaisia tai irtisanottavissa olevia vakuusmuotoja. Ne eivät jatkuvasti ja luotettavasti turvaa vakuuden voimassapitämistä kaikissa tilanteissa. Vakuuden antajan vakavaraisuuden seurannan on oltava helposti järjestettävissä. Vakuuden on oltava kaikissa tilanteissa helposti realisoitavissa. Vakuutta koskevan sopimuksen on oltava selvä, käytettävien termien yksiselitteisiä ja Suomessa vakiintuneita. Esimerkiksi hallinto-oikeuden päätöksessä mainitulla niin sanotulla first demand -takuulla ei ole vakiintunutta sisältöä suomalaisessa kielenkäytössä ja lainsäädännössä.

Ulkomaisen vakuutuslaitoksen Suomen konttorin antama vakuus ei kaikissa tilanteissa ole helposti valvontaviranomaisen käytettävissä esimerkiksi silloin, kun takuun antanut vakuutuslaitos lakkauttaa Suomen konttorinsa. Vakuuden maksattaminen ja laitoksen vakavaraisuuden seuraaminen tulee valvontaviranomaiselle kohtuuttoman vaikeaksi. Käytettävän rahalaitoksen tulisi joka tapauksessa olla Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 4 §:ssä tarkoitettu valvottava laitos.

Hallinto-oikeuden päätöksellä muutettu lupamääräys 101 on avannut mahdollisuuden muuttaa takuun tai takausvakuutuksen ehtoja ja voimassaoloa sekä vakuuslajia, mikäli muutoksista viipymättä ilmoitetaan valvontaviranomaiselle. Vakuuden käytettävyyteen liittyviä muutoksia ei tule sallia eikä vakuuden voimassaolo saa muutoinkaan vaarantua muutosten vuoksi.

Muutetun lupamääräyksen 101 mukaan toiminta muuttuisi lupamääräyksen vastaiseksi vasta samalla hetkellä, kun vakuuden voimassaolo lakkaisi. Vakuutukseen liitetty first demand -takuu ei välttämättä takaa maksun suorittamista, koska lupamääräystä ei ole rikottu ennen takausvakuutuksen raukeamista. Siten first demand -takuullakaan ei ole vakiintunutta ehdotonta suoritusvelvollisuutta kaikissa tilanteissa. Vakuuden tai takaus­vakuutuksen antaja voi kieltää maksuvelvollisuutensa sen perusteella, että takuu päättyy jo samalla hetkellä, kun toiminta vasta muuttuu lupamääräysten vastaiseksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä viitattu lupamääräykseen liittyvä vuosittainen tarkastamisvelvoite vakuuden voimassa pitämiseksi ei sinällään saattaisi toimintaa lupamääräysten vastaiseksi tilanteissa, joissa vakuus irtisanotaan tammikuussa ja vakuuden korottamiseen ei olisi toiminta huomioon ottaen tarvetta esimerkiksi peittämättömien jätealueiden pysyessä ennallaan. Luvassa tulisi olla selvä määräys uuden hyväksyttävän vakuuden toimittamisesta valvontaviranomaiselle hyvissä ajoin, esimerkiksi kolme kuukautta ennen irtisanotun vakuuden päättymistä. Tällöin valvontaviranomaisella olisi riittävää syy ja aikaa vaatia takuun suorittamista tilanteissa, joissa toiminnanharjoittaja ei tahdo tai kykene asettamaan uutta vakuutta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on korostanut asiassa annettavalla ratkaisulla olevan erityistä merkitystä laintulkinnan yhtenäisyyden ja toiminnanharjoittajien tasapuolisen kohtelun kannalta.

Kainuun ympäristökeskus on lausunnossaan viitannut aikaisempiin lausuntoihinsa ja korostanut, että vakuuden on oltava muodoltaan ja luonteeltaan sellainen, että jätealueiden jälkihoito voidaan kaikissa tilanteissa luotettavasti varmistaa ja että vakuus on tarvittaessa helposti käytettävissä. Vakuuden jatkuva voimassaolo on voitava turvata kaikissa tilanteissa.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto / ympäristöluvat-vastuualue on lausuntonaan ilmoittanut, ettei sillä ole valituksesta lausuttavaa.

X Oy on selityksessään esittänyt valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen velvoittamista korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn osalta yhteensä 15 842 eurolla.

Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely, mikäli yhtiön esittämiä selvityksiä rahoitusmarkkinoilla vallitsevista pankkitakausta ja takausvakuutusta koskevista käytännöistä ja pankkitakauksen tämänhetkisestä saatavuudesta ja ehdoista ei voida pitää sellaisenaan luotettavana.

Yhtiö on selityksessään esittänyt vielä muun ohella seuraavaa:

Vuonna 2007 alkanut finanssikriisi on tiukentanut niitä edellytyksiä, joilla erityisesti suuripääomaisia määräämättömän ajan voimassa olevia pankkitakauksia on ylipäätään mahdollista saada finanssimarkkinoilta. Tästä syystä yhtiö onkin hakenut muutosta ympäristölupaviraston päätökseen.

Muutoksenhaulla yhtiö on halunnut toteuttaa alkuperäistä lupaehtoa vastaavan, mutta yleisiä etuja samantasoisesti turvaavan vakuuden toimittamisen käyttäen vakuusmuotoa, joka ei kohtuuttomasti vaikeuta hankkeen rahoittamista ja toteuttamista. Takausvakuutusta käytettäessä ei vaadita vastavakuutta, koska vakuuttaja voi vakuutusyhtiönä jälleenvakuuttaa riskit vakuutusmarkkinoilla. Mainitusta syystä tämä vakuusmuoto on luvanhaltijalle pankkitakausta paremmin sopiva vakuusinstrumentti. Ympäristölupaviraston päätöksen mukainen ratkaisu puolestaan edellyttäisi yhtiöltä kahden päällekkäisen vakuuden ylläpitämistä, kuten yhtiö on jo valituksessaan selvittänyt.

Yhtiö on samoin hallinto-oikeudessa esittänyt kattavasti ne seikat, jotka puoltavat määräaikaisen tai irtisanomisen varaisen takausvakuutuksen hyväksymistä ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentin mukaiseksi riittäväksi vakuudeksi tässä tapauksessa. Kyseessä on takuusitoumus, jonka ehtojen mukaan Atradius on velvollinen suorittamaan toimivaltaiselle ympäristöviranomaiselle sen ensimmäisestä vaatimuksesta takuusitoumuksen mukaisen määrän riippumatta luvansaajan maksukyvystä, julkisoikeudellisesta lupasuhteesta tai toiminnasta taikka Atradiuksen Suomen sivuliikkeen toiminnan mahdollisesta päättymisestä.

First demand -ehtoisen takuun käsite on oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa sekä rahoitusalan käsitteenä täysin vakiintunut. Kansallisessa oikeuskirjallisuudessa sitä on käsitelty jo 1980-luvulla. Käsitettä on käsitelty myös alan perusteoksissa, kuten Erkki Aurejärven ja Mika Hemmon vuonna 2004 julkaistussa teoksessa "Luotto-oikeuden perusteet" sekä Mika Hemmon vuonna 2001 julkaistussa teoksessa "Pankkioikeus". Kotimaisessa oikeuskäytännössä takuuta on käsitelty ratkaisuissa KKO 1991:148, KKO 1992:145 ja KKO 2000:69. Sitä on käsitelty myös ympäristöhallinnon omissa raporteissa. Takuujärjestelmän vieroksuminen siitä syystä, että sitoumuksen antajana on ulkomainen vakuutusyhtiö, on eurooppaoikeuden ja kansallisen lainsäädännön vastaista eikä se seuraa myöskään ympäristöhallinnon omien ohjeiden tulkintalinjaa.

Yhtiön ympäristövakuus lienee Suomen suurin. Vuoden 2010 osalta vakuuden kokonaismääräksi vahvistettiin saman vuoden tammikuussa 24,5 miljoonaa euroa. Koska suomalaiset yhtiöt eivät tarjoa vaadittavia vakuuspääomia kattavia takausvakuutuksia, hakija on joutunut käyttämään vakuuttajina muihin EU-maihin perustettuja vakuutuslaitoksia. Yhtiön esitettyä hallinto-oikeudelle Atradiuksen Suomen sivuliikkeen yhtiölle tekemän tarjouksen first demand -takuuksi kaikkien lupamääräykseen 101 perustuvien velvoitteiden suorittamisesta hallinto-oikeus on hyväksynyt takausvakuutuksen käyttämisen first demand -ehtoisena siten, että takuun tai takausvakuutuksen irtisanomisajan on oltava vähintään 12 kuu­kautta ja että sen ehtoihin liittyvistä muutoksista on viipymättä ilmoi­tettava ympäristökeskukselle.

Valituksessa esitetty käsitys, ettei nyt kysymyksessä olevalla takuulla ole vakiintunutta sisältöä, on perusteeton. First demand -takuuta koskeva nimenomainen lainsäännös tosin puuttuu, koska etenkin velvoiteoikeuden yleisiin oppeihin kuuluvia keskeisiä oikeudellisia käsitteitä ja periaatteita ei ole kodifioitu lakiin. Silti käsitteellä on lain esitöissä, oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa vakiintunut merkityssisältö Suomen kansainvälisen kaupan ja myös rahoitusalan kotimaisissa vakuusjärjestelyissä.

Käsite on todennäköisesti tulossa myös osaksi julkisoikeudellista ympäristönsuojelulainsäädäntöä. Esimerkiksi jätelain kokonaisuudistuksen myötä valmistunut Jälki-työryhmän ehdotus uudeksi jätelaiksi sisältää säännöksen (44 §) sähkö- ja elektroniikkalaitteen tuottajan vakuudesta. Ehdotetun 44 §:n perustelujen mukaan "vakuuden tulisi olla realisoitavissa pelkän vaatimuksen nojalla (on demand) tuotteiden markkinoille saattamisen alettua".

Hallituksen esityksen laiksi takauksesta ja vierasvelkapanttauksesta (HE 189/1998 vp) mukaan first demand -takuissa "takuun antajan on viivytyksettä suoritettava vaadittu määrä, vaikkei maksuvaatimuksen perusteita ole selvitetty "(yksityiskohtaiset perustelut, 2 §).

Myös ympäristöministeriön raportin 1/2009 "Jätehuollon vakuusvaatimukset ympäristönsuojelulaissa - Ongelmat ja kehittämistarpeet" mukaan "takauksen realisoitavuutta parantaa huomattavasti, mikäli se vaaditaan niin sanottuna on demand -tyyppisenä takuuna". Suomen ympäristökeskuksen epävirallisten ohjeiden mukaan kansainvälisten jätteiden siirtojen vakuudeksi annetun pankkitakuun olisi oltava nimenomaan "on demand -tyyppinen".

Käsitys ulkomaisen vakuutuslaitoksen vakavaraisuuden kohtuuttomista valvontavaikeuksista on perusteeton. Pankkien ja vakuutusyhtiöiden vakavaraisuuden valvonta ei kuulu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, vaan erillislainsäädännön nojalla finanssivalvontaviranomaiselle. Esimerkiksi jätelain kokonaisuudistuksen lähtökohtana on Finanssivalvonnan rahoituslaitoksiin kohdistama vakavaraisuustarkkailu. Suomen ympäristökeskuksen julkaisussa YO119/2005 "Jätealan ympäristöluvat ja taloudellinen vakuus" on korostettu, että vakuutuslaitosten maksukykyä ei tarvitse erikseen seurata. Ympäristöministeriön raportin 1/2009 mukaan silloisten Rahoitustarkastuksen valvonnan alaisten luotto- ja rahoituslaitosten sekä Vakuutusvalvontaviraston valvomien vakuutusyhtiöiden "voidaan perustellusti katsoa olevan korostuneen vakavaraisia ja kykeneviä kantamaan riskin toiminnanharjoittajan jätehuoltovelvoitteista tämän joutuessa maksukyvyttömäksi".

Se valitusperuste, että juuri ulkomaisen vakuuslaitoksen vakavaraisuuden seuraaminen on kohtuuttoman vaikeata, on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 49 artiklan (aiemman EY-sopimuksen 43 artikla) mukaisen sijoittumisvapauden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden vastaista syrjintää EU:ssa toimivien vakuutusyhtiöiden kannalta. Tähän vapauteen kuuluu oikeus sekä sijoittua unionin jäsenvaltioon että oikeus toimia toisessa jäsenvaltiossa esimerkiksi sivuliikkeen välityksellä. Tämä perusmääräys on suoraan sovellettavissa kaikissa jäsenvaltioissa. Viranomaisen valituksessa voimaan saatettavaksi esitetyt rajoitukset rajoittaisivat myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräyksiä pääomien vapaasta liikkuvuudesta.

Asiassa on otettava huomioon myös EU:n sekundäärilainsäädännöllä harmonisoitu vakuutusalan sijoittautuminen ja valvonta. Euroopan yhteisöjen neuvosto antoi vuonna 1992 direktiivin 92/49/ETY muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta (niin sanottu kolmas vahinkovakuutusdirektiivi). Sekundäärilainsäädännön perusteella johtava periaate on, että vakuutusyhtiölle myönnetään yksi koko EU:n alueella voimassa oleva toimilupa ja jäsenvaltioissa sovelletaan kotijäsenvaltiovalvonnan periaatetta. Valvonnasta säädetään kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin 9 artiklassa ("Vakuutusyhtiön taloudellinen valvonta mukaan lukien sellaisen liiketoiminnan valvonta, jota yritys harjoittaa joko sivukonttorin välityksellä tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, kuuluu yksinomaan kotijäsenvaltion toimivaltaan").

Sen jäsenvaltion, jossa sivukonttori sijaitsee, viranomaiset voivat edellä mainitun direktiivin mukaisten edellytysten täyttyessä osallistua tarkastamiseen. Viranomaisilla on myös oikeus saada tietoa sen alueella toimivien vakuutusyhtiöiden liiketoiminnasta.

Kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin johdannon kohdassa 3 on korostettu, että kaikkien vakuutuksenottajien, asemastaan, koostaan tai vakuutettavien riskien luonteesta riippumatta, on voitava kääntyä minkä tahansa vakuutuksenantajan puoleen, jonka kotipaikka on EU:n jäsenvaltiossa ja joka harjoittaa liiketoimintaa siellä sijoittautumisvapauden tai palvelujen vapaan liikkuvuuden perusteella.

Atradiuksen kotipaikka on EU-jäsenvaltiossa ja se harjoittaa liiketoi­mintaa sijoittautumisvapauden perusteella. Siten Atradiuksen kotimaan Alan­komaiden viranomaiset ovat toimivaltaisia suorittamaa yrityksen valvontaa. Vastaava koskee muita ETA-alueen takaus-vakuutuspalvelujen tarjoajia. Toimivien sisämarkkinoiden kannalta on välttämätöntä, että yhtiöllä on tosiasiallinen mahdollisuus kääntyä myös tämän ulkomaisen takausvakuutuksen antajan puoleen.

Suomessa voimassa oleva ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annettu laki (398/1995) on säädetty muun ohella kansallisen lainsäädännön sopeuttamiseksi kolmanteen vahinkovakuutusdirektiiviin. Myös kansallisen lain lähtökohta on direktiivin mukainen yhden toimiluvan järjestelmä. Lain 7 §:n mukaan ulkomainen ETA-vakuutusyhtiö voi harjoittaa vakuutusliikettä Suomessa sijoittautumisoikeuden perusteella kotivaltion vakuutustarkastuksesta vastaavan viranomaisen ilmoitettua siitä Finanssivalvonnalle. Atradiuksen sivuliikkeen osalta on näin menetelty ja sillä on siten oikeus harjoittaa vakuutusliiketoimintaa Suomessa samoin edellytyksin kuin kotimaiset vakuutusyhtiöt. Yhtiöllä on vastaavasti oikeus vapaan valintansa mukaan käyttää Atradiuksen tai muun Suomeen sijoittuneen tai ETA-alueella Suomeen palveluita tarjoavan vakuutusyhtiön palveluja. Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 4 §:n mukaisesti ETA-alueella kotipaikkaansa pitävien vakuutusyhtiöiden sivuliikkeitä valvotaan vakavaraisuuden osalta ja muutenkin pääsääntöisesti kotimaavaltiosta käsin.

Yhtiö on luvan muuttamista koskeneessa hakemuksessaan yksilöinyt Atradiuksen tarjoaman takausvakuutuksen yhdeksi mahdolliseksi takausvakuutukseksi, jota muutetun luvan nojalla tarjottaisiin vakuudeksi. Selvyyden vuoksi yhtiö korostaa, että voimassaolevakaan lupaehto ei rajoitu suomalaisten rahoituslaitosten käyttöön.

Valituksessa esitetty peruste sivukonttorin lakkauttamisen vaikutuksesta vakuuden käytettävyyteen on virheellinen. Sivuliikkeellä tarkoitetaan yleisesti ulkomaisen yhtiön osaa, joka harjoittaa tässä maassa sijaitsevasta kiinteästä toimipaikasta käsin jatkuvaa liike- tai ammattitoimintaa ulkomaisen yhteisön nimiin ja lukuun. Sivuliike ei ole erillinen oikeushenkilö, joten sivuliikkeen lakkauttamisella ei myöskään ole mitään vaikutusta vakuutuslaitoksen antamaan takuuseen.

Valitusperuste siitä, ettei first demand -takuu välttämättä takaa maksun suorittamista, koska lupaehtoja ei ole rikottu ennen takausvakuutuksen raukeamista, on myös virheellinen.

Vakuutuksenantajan (pankki/vakuutuslaitos) ja edunsaajan (elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus valtion edustajana) välinen yksityisoikeudellinen suhde ei riipu valvontaviranomaisen (elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) ja luvanhaltijan (X Oy) julkisoikeudellisessa suhteessa ilmenevistä seikoista. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mahdollisuus käyttää vakuutta määräytyy vakuussitoumuksen ja sitä koskevien yksityisoikeudellisten normien pohjalta. Takaussitoumukseen voidaan vapaasti ottaa sen erääntymisen tarkentamista koskevia ehtoja. On first demand -tyyppisissä takuissa tällaisia ehtoja ei tyypillisesti aseteta, vaan edunsaajana toimiva takuun haltija voi vaatia suoritusta suoraan takuun antajalta ilman tarkempaa perustetta eikä takuun antajalla ole oikeutta pidättyä suorituksesta.

Hallinto-oikeuden päätöksestä myös seuraa, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle asetetun takuun tai sen korvaavan vakuuden on oltava kaikissa tilanteissa voimassa. Toistaiseksi voimassa olevan takuun tulisi olla voimassa vähintään 12 kuukauden irtisanomisajalla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen perustelu, ettei tammikuussa irtisanottavaan vakuutukseen voitaisi puuttua, ellei jätealue kasva kooltaan, ei pidä paikkaansa.

Hallinto-oikeuden päätöksestä seuraa edelleen, että määräaikaiset takuut tai takausvakuutukset tulee korvata uusilla näiden voimassa ollessa. Tällaistenkin vakuuksien osalta sitoumuksia voidaan täydentää niin, että korvaava vakuus tulee toimittaa tietyn ajan sisällä ennen aikaisemman määräaikaisen takuun umpeutumisajankohtaa. On first demand -luonteesta johtuen tällainen määräaikainenkin vakuus on aina eräännytettävissä milloin tahansa riippumatta siitä, onko yhtiön harjoittama toiminta lupamääräysten mukaisesti päättynyt, onko yhtiö asetettu mahdollisesti konkurssiin tai onko se muutoin maksukyvytön tai pystyykö valvontaviranomainen vielä vaatimuksen esittäessään yksilöimään tarkoin lopullisen takausvakuutuksen kautta perittävien kustannusten euromäärän.

Hallinto-oikeuden muuttamaan lupamääräykseen 101 sisältyy velvollisuus ilmoittaa irtisanomisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle todisteellisesti. Lupamääräys ei velvoita ympäristöluvan ulkopuolista takuun antajaa, mutta ilmoitusvelvollisuudesta voidaan sopia takuun yhteydessä siten, että se velvoittaa viranomaisen ja vakuudenantajan välisessä velvoiteoikeudellisessa oikeussuhteessa. Lupamääräyksen 101 perusteella takuun tai takauksen antaja ei myöskään ole oikeutettu yksipuolisesti muuttamaan sitoumuksiaan ilman elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen myötävaikutusta.

Määräaikaiset tai irtisanomisenvaraiset vakuusjärjestelyt eivät edellä kuvatuin järjestelyin anna sen huonompaa turvaa yleisille eduille kuin määräajattomatkaan vakuudet. Määräajattomat takaussitoumukset tai takuut eivät myöskään ole täysin viranomaisen valvonnasta vapaita, koska nämä vanhenevat yleisen vanhentumislainsäädännön nojalla, minkä vuoksi viranomainen joutuu olemaan aktiivinen pitääkseen sitoumukset voimassa. Lisäksi lupamääräykseen 101 sisältyy joka tapauksessa vuosittainen vakuuden tarkistus, minkä yhteydessä vakuuksien voimassaolo tulee viranomaisten toimesta tarkastettavaksi arvioitaessa täydentävien vakuuksien tarvetta. Muun lainsäädännön osalta yhtiö viittaa tältä osin ydinenergialain (990/1987) 45 §:n 1 momentin 1 kohtaan, jossa vakuudeksi sallitaan ensinnäkin vakuutusyhtiöiden antamat luottovakuutukset eli takausvakuutukset. Pykälän 2 momentin nojalla on mahdollista hyväksyä viiden vuoden mittaiset määräaikaiset takausvakuutukset ja pankkitakaukset.

Oikeudenkäyntikuluvaatimuksen osalta yhtiö on katsonut, että kysymys ei ole tulkinnanvaraisesta asiasta, vaan lain, oikeuskäytännön ja -kirjallisuuden yksiselitteisestä tulkinnasta. Viranomaisen valitusta on pidettävä kokonaisuudessaan perusteettomana ja oikeusjärjestyksen vastaisena. Asiassa merkitykselliset tulkintaseikat olisivat olleet luettavissa ja löydettävissä suoraan ympäristöhallinnon omista ohjeista. Näissä oloissa oikeudenkäynti on johtunut viranomaisen virheestä, minkä vuoksi on kohtuutonta, että yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastaselityksessään vastustanut yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimusta ja korostanut asian ennakkotapauksen luonnetta. Kysymys ei ole yksiselitteisestä tulkinnasta, sillä vakuuksia koskeva ohjeistus ja käytännöt ovat jatkuvassa muutoksessa. Käytännöt eri lupaviranomaisten kesken vaihtelevat huomattavasti. Esimerkiksi Suomen ympäristökeskuksen ympäristöoppaassa n:o 119 on todettu pankkitalletuksen olevan "pysyvyytensä ja nopean realisoitavuutensa johdosta suositeltava vakuuslaji". Kaivosteollisuuden jätteiden, etenkin runsassulfidisten happoa tuottavien jätteiden osalta, vakuuden on katettava jälkihoitovelvoitteet vähintään vuosikymmeniksi eteenpäin. Lupamääräys 101, sellaisena kuin ympäristölupavirasto on sen antanut, on valvonnallisesti toimiva, selvä ja yksiselitteinen verrattuna hallinto-oikeuden muuttamaan vastaavaan lupamääräykseen.

X Oy:lle on lähetetty 19.8.2010 tiedoksi Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. X Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus / ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue velvoitetaan korvaamaan X Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5 000 eurolla.

Perustelut

1. Vaatimus suullisesta käsittelystä

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi yhtiö on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä sekä asiakirjoista muutoin saatu selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu kansallisen sääntelyn ja EU-sääntelyn perusteella

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jätteen hyödyntämis- ja käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annetut määräykset huomioon ottaen riittävä vakuus tai esitettävä muu vastaava järjestely asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä säädetään muutoin ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä tarkoitettu vakuus on tarkoitettu asetettavaksi siltä varalta, että luvan kohteena oleva toiminta loppuu, toiminnanharjoittaja tulee maksukyvyttömäksi ja laiminlyö siten ympäristöluvasta ja lainsäädännöstä johtuvat velvoitteensa jätehuollon asiamukaisesta hoitamisesta. Toiminnanharjoittaja voi myös lakata olemasta. Vakuutta voidaan joutua käyttämään lisäksi tilanteessa, jossa toimintaa harjoittaneen tai alueen haltijan vastuulla on ympäristönsuojelulain 90 §:ssä tarkoitetuin tavoin luvanvaraisen toiminnan päättymisen jälkeisiä velvoitteita. Toiminnanharjoittajana pidetään mainitun lain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesti myös toiminnasta tosiasiallisesti määräävää.

Valvontaviranomaisen on edellä mainituissa tilanteissa realisoitava vakuus eli otettava vakuus käyttöönsä. Ympäristönsuojelulain 81 §:n mukaan toiminnanharjoittaja on sinänsä velvollinen ilmoittamaan valvontaviranomaiselle toiminnan pysyvästä tai pitkäaikaisesta keskeyttämisestä sekä muutoinkin toiminnan valvonnan kannalta olennaisista muutoksista. Tällaisissa tilanteissa valvontaviranomainen voi joutua erikseen määrittämään ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin nojalla tehtävällä hallintopakkopäätöksellä, mihin toimiin toiminnanharjoittaja on velvollinen. Jos valvontaviranomainen ja toiminnanharjoittaja eivät muutoin pääse yhteisymmärrykseen vakuuden käytöstä, valvontaviranomaiselle maksettu tai valvontaviranomaisen haltuun muutoin tullut vakuus voidaan käyttää lainvoimaisessa hallintopakkopäätöksessä mainittujen toimenpiteiden kustannusten korvaamiseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo vakuuden käyttötarkoitukset huomioon ottaen, että vakuusjärjestelyjen riittävyyden ja asianmukaisuuden arvioinnissa on keskeistä se, että vakuuden arvo on riittävä ja että se säilyy. Lisäksi vakuuden päätymisestä ilman aiheetonta viivästystä tai erillisiä oikeusriitoja valvontaviranomaisen haltuun ja käyttöön on oltava riittävä varmuus. Vakuuden on oltava oikeudellisilta järjestelyiltään sellainen, että vakuus on käytettävissä sekä hallintopakkomenettelyn kautta että tarvittaessa myös suoraan.

Yhtiölle (tuolloin nimeltään Y Oy) on myönnetty Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston päätöksellä 29.3.2007 (nro 33/07/1) Talvivaaran kaivosta koskeva ympäristö- ja vesitalouslupa. Lupa on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä asiaa koskeneet valitukset 24.11.2008 antamallaan päätöksellä taltionumero 2953.

Asiassa on kysymys tuossa luvassa jätehuollon varmistamiseksi asetetun lupamääräyksen 101 muuttamisen edellytyksistä. Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentissa säädetään luvan myöntäneen viranomaisen toimivallasta muun muassa luvanhaltijan hakemuksesta muuttaa myönnettyä lupaa. Mainitun momentin 4 kohdan mukaan lupaa on muutettava, jos olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet. Asiassa ei ole oikeudellista estettä katsoa, ettei luvan muuttaminen olisi mahdollista myös tarvittavan vakuuden laadun osalta, jos vakuuden laatu toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten muutoin annetut määräykset huomioon ottaen asianmukaisesti turvaa vastaavalla tavalla kuin aikaisemmin vakuuden kohteena olevan kaivostoimintaan liittyvän jätehuollon varmistamisen.

Kysymyksessä olevan vakuusjärjestelyn asianmukaisuutta arvioitaessa on kansallisten säännösten lisäksi otettava huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 56 - 62 artiklan määräykset palveluiden vapaan liikkuvuuden turvaamisesta. Palveluilla tarkoitetaan SEUT 57.1 artiklan mukaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. Vakiintuneen tulkinnan mukaan palveluita ovat esimerkiksi pankki- ja vakuutustoimintaan liittyvät palvelut. Näitä aloja koskee lisäksi runsaasti palveluiden liikkumisvapautta ja vapaata sijoittautumisoikeutta koskevaa EU:n sekundäärilainsäädäntöä. Rahoituspalvelut eivät kuitenkaan kuulu Euroopan neuvoston ja parlamentin palveluista sisämarkkinoilla antaman direktiivin 2006/123/EY soveltamisalaan. Tästä rajauksesta säädetään edellä mainitun palveludirektiivin 2 artiklassa.

Unionin tuomioistuimen (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuimen) vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksina on pidettävä kaikkia toimia, joilla kielletään näiden vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (esimerkiksi yhteisöjen tuomioistuimen suuren jaoston tuomio 3.10.2006 asiassa C-452/04, Fidium Finanz AG, tuomion kohta 45). Mainitussa tuomiossa on myös katsottu, että ennakkoluvan edellyttäminen sellaiselta yhtiöltä, jonka kotipaikka on kolmannessa valtiossa ja joka harjoittaa ammattimaista luotonantotoimintaa kyseisen jäsenvaltion alueella perustamatta kyseiseen jäsenvaltioon sivuliikettä, vaikuttaa pääasiallisesti EY 49 artiklassa (SEUT 56 artiklassa) ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettujen palvelujen tarjoamisen vapauteen.

Yhtiön luvanmuutoshakemuksessaan esittämä järjestely perustuu yhteistoimintaan sellaisen vakuutuslaitoksen kanssa, jonka kotipaikka sijaitsee toisessa EU-jäsenvaltiossa. Tällaisten vakuutuslaitosten ja niiden sivukonttoreiden toiminnasta Suomessa säädetään tarkemmin ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetussa laissa (398/1995).

Mainitun lain 7 §:n (525/2008) 1 momentin mukaan ulkomainen ETA-vakuutusyhtiö voi harjoittaa vakuutusliikettä Suomessa sijoittautumisoikeuden perusteella, kotivaltion vakuutustarkastuksesta vastaavan viranomaisen ilmoitettua siitä Finanssivalvonnalle. Ilmoituksessa on oltava riittävät tiedot perustettavaksi aiotun sivuliikkeen liiketoiminnasta, hallinnosta ja pääasiamiehestä. Vakuutustoiminnan harjoittamisena sijoittautumisoikeuden perusteella pidetään sivuliikkeen perustamista Suomeen.

Edellä mainitun lain 14 §:n (895/2008) mukaan Finanssivalvonta valvoo ulkomaisen ETA-vakuutusyhtiön toimintaa Suomessa niin kuin tässä laissa ja Finanssivalvonnasta annetussa laissa säädetään. Viimeksi mainitun lain (878/2008) 4 §:n 4 momentin (10/2010) mukaan Finanssivalvonta valvoo muun ohella ulkomaisten ETA-valvottavien Suomessa olevien sivuliikkeiden toimintaa. Finanssivalvonnan valvontavaltuuksista säädetään tarkemmin mainitun lain 3 luvussa. Ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain 3 luvussa säädetään tarkemmin tällaisen vakuutusyhtiön kotivaltion viranomaisen ja Finanssivalvonnan toimivallasta.

Edellä tarkoitettujen ja muiden toimintaan sovellettavien säännösten perusteella arvioituna ympäristönsuojelulain 42 §:n 3 momentissa tarkoitetun vakuusjärjestelyn riittävyyden ja asianmukaisuuden arvioinnin kannalta ei ole merkitystä sillä seikalla, että vakuusjärjestelyn osapuoli ei harjoita toimintaa Suomessa tai harjoittaa sitä täällä sivuliikkeenä.

2.2 Vakuusjärjestelyn riittävyys ja asianmukaisuus

Nyt kysymyksessä olevan vakuusjärjestelyn riittävyyden ja asianmukaisuuden arvioimiseksi asiassa on muutoin esitetty, että ympäristöhallinto on omissa viranomaisjulkaisuissaan katsonut, että niin sanottu takausvakuutus on edunsaajana olevalle ympäristölupaviranomaiselle pankkitakaukseen verrattavissa oleva vakuutusjärjestely, jossa vakuutuslaitoksen maksukykyä ei tarvitse erikseen seurata. Suomen ympäristökeskuksen julkaisussa numero 119 "Jätealan ympäristöluvat ja taloudellinen vakuus" tällaisen vakuuden realisoitavuuden ja pysyvyyden on todettu olevan varmalla pohjalla (mainitun vuodelta 2005 olevan julkaisun sivu 23). Samassa julkaisussa on lisäksi todettu (sivu 22), että takausvakuutus sopii yhtä hyvin sekä ennakoitavien että ennakoimattomien kustannusten kattamiseen. Julkaisun mukaan epävarmuus tässä vakuutusmuodossa kohdistuu vakuutuksen ottajan kykyyn suoriutua velvoitteesta, ei itse velvoitteen realisoitumiseen.

Vastaavasti vuonna 2009 julkaistussa selvityksessä "Jätehuollon vakuusvaatimukset ympäristönsuojelulaissa" (ympäristöministeriön raportteja 1/2009) on katsottu, että pankkitakausta ja -talletusta voidaan pitää lupaviranomaisen kannalta varmimpina vakuuden arvon säilyttävinä vakuuden muotoina. Selvityksen mukaan toiminnanharjoittajan kannalta kysymys on kuitenkin epätehokkaista vakuusmuodoista talletuksen sitoessa yrityksen varoja muuhun kuin liiketoimintaan. Takauksen saaminen merkitsee puolestaan yritykselle sekä takauksesta aiheutuvia kustannuksia että yrityksen rahoitustoiminnan muita rajoitteita. Takauksiin liittyy myös sitoumuksen ajallisen keston ongelmia, koska pankkitakaukset annetaan yleensä määräaikaisina ja ne uusitaan tietyin väliajoin takauksen antajan ja päävelallisen näin sopiessa. Mikäli takauksen voimassaolo päättyy eikä sopimusta jatketa, viranomainen ei voi vaatia suoritusta takauksen antajalta (edellä mainitun selvityksen sivu 17).

Selvityksen mukaan takauksen realisoituvuutta parantaa huomattavasti, mikäli se vaaditaan niin sanottuna "on demand -tyyppisenä takuuna". Tällöin takuun antaja on velvollinen suorittamaan maksun edunsaajana olevalle viranomaiselle ehdoitta ja peruuttamattomasti. Viranomaisen ei näin ollen tarvitse esittää yksityiskohtaista näyttöä maksuvaatimuksensa perusteista. Pelkkä muodollisesti pätevä vaatimus synnyttää takauksen antajalle velvoitteen tehdä oma suorituksensa. Selvityksen mukaan esimerkiksi kansainvälisten jätteensiirtojen vakuuksien tulee Suomen ympäristökeskuksen vuonna 2007 antaman epävirallisen ohjeen mukaan olla juuri tämäntyyppisiä (edellä mainitun selvityksen sivu 17).

Oikeuskirjallisuudessa nyt kysymyksessä olevan vakuuslajin on todettu antavan velkojalle vahvan ja omavelkaistakin takausta paremman suojan. On first demand -takuun antaja ei voi torjua velkomusta päävelkaa koskevalla väitteellä. Erona omavelkaiseen takaukseen on, että mahdolliset riidat joudutaan selvittämään vasta jälkikäteen, koska maksu on joka tapauksessa suoritettava heti. Mikäli maksu osoittautuu myöhemmin aineellisoikeudellisesti perusteettomaksi, vakuudenantaja voi oikeuskirjallisuudesta ilmenevän kannan mukaisesti vaatia suoritusta takaisin.

2.3 Johtopäätös

Kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, hallinto-oikeuden päätös muuttaa puheena olevaa jätehuollon varmistamiseksi asetettua lupamääräystä 101 sillä tavoin, että se mahdollistaa pankkitalletuksen ja omavelkaisen pankkitakauksen vaihtoehtona suomalaisen tai ulkomaisen vakuutuslaitoksen antaman on first demand -tyyppisen takuun tai takausvakuutuksen, ei ole elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Yhtiön esittämän selvityksen perusteella kysymyksessä oleva first demand -vakuus täyttää ympäristönsuojelulaissa vakuudelle asetetut vaatimukset. Näillä ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus on hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei siten ole syytä muuttaa.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus on tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaisuudessaan hylätyksi. Kun otetaan huomioon, että valitus ja siinä esitetyt vaatimukset ovat perustuneet keskeisiltä osiltaan viranomaisen virheellisiin käsityksiin mahdollisuuksista rajoittaa vakuusjärjestelyt suomalaisten toimijoiden antamiksi, oikeudenkäynnin voidaan katsoa hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla aiheutuneen viranomaisen virheestä. Viranomaisen me­nettelyä arvioitaessa on merkitystä annettava lisäksi sille seikalle, että luvan muutosta hakeneen yhtiön valitusta hallinto-oikeudessa käsiteltäessä vakuuden ehdoista ja asianmukaisuudesta sekä järjestelyn syrjimättömyydestä on jo esitetty kattava selvitys. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on velvoitettava korvaamaan X Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla korkeimman hallinto-oikeuden päätöslauselman kohdasta 3 ilmi käyvällä määrällä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Eija Siitari-Vanne ja Heikki Harjula sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Varis ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.