2.9.2008

Rahankeräystä sääntelevässä lainsäädännössä ei ollut erityisiä säännöksiä valtion tai lääninhallituksen puhevaltaa käyttävästä asiamiehestä. Lääninhallituksen määräämällä asiamiehellä ei ollut itsenäistä puhevaltaa lääninhallituksen myöntämää rahankeräyslupaa koskevassa asiassa, jossa hallinto-oikeus oli hakijan valituksesta osin kumonnut lääninhallituksen päätöksen. Valittajana asiassa pidettiin valtuutuksen antajaa eli lääninhallitusta. Lääninhallituksen valitus tutkittiin.

Ään. lääninhallituksen valitusoikeudesta 4-1.

Hallintolainkäyttölaki 6 §
Rahankeräyslaki

Ks. myös KHO:2008:26

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 7.9.2007 n:o 7/0515/2

Asian käsittely Etelä-Suomen lääninhallituksessa ja lääninhallituksen ratkaisu

Uuraisilta oleva Rappeliyhteisö ry , jäljempänä myös yhdistys, on hakenut rahankeräyslupaa ajaksi 1.1.2007-31.12.2008 keräysalueena koko Suomi.

Hakemuksessa ilmoitetun keräystavan mukaan avustukset maksetaan suoraan yhdistyksen tilille. Ilmoitustapana on aikaisemman luvan mukaisesti se, että muutaman kerran vuodessa yhdistyksen jäsenille ja toimintaan osallistuneille lähetetään kirje, jossa kerrotaan yhdistyksen toiminnasta ja tarpeista. Paikallisradion välityksellä on myös tarkoitus tulla tunnetuksi. Yhdistyksen toiminnanjohtajan ylläpitämiltä verkkosivuilta halukkaat saavat tietoa yhdistyksen toiminnasta ja avustamismahdollisuudesta. Yhdistyksen hakemuksesta ilmenee, että arvio keräyksen nettotuotosta on 5 010 euroa.

Etelä-Suomen lääninhallitus on 28.12.2006 antamallaan päätöksellä hylännyt yhdistyksen rahankeräyslupahakemuksen siltä osin kuin toimeenpanoalueena olisi koko maa sekä siltä osin kuin keräystapana olisi internetkeräys, koska hakijana oli paikallinen yhdistys.

Muutoin lääninhallitus on antanut hakijalle luvan rahankeräyksen toimeenpanemiseen ajaksi 1.1.2007-31.12.2008 Keski-Suomen maakunnassa. Rahankeräysasetuksen 4 §:n mukaiset tiedot ilmoitetaan lähetettävissä kirjeissä sekä radiossa suullisesti. Päätöksessä on asetettu seuraavat lupaehdot:

Rahankeräyksen toimeenpanon yhteydessä on kiellettyä järjestää
- arpajaiset tai muu toiminto, jossa osallistuvalle luvataan kokonaan tai osittain sattumaan perustuva voitto
- rahankeräys tavalla, jossa kaupankäynti tai yhdistyksen jäsenhankinta ja rahankeräys ovat ilmeisessä vaarassa sekoittua keskenään.

Rahankeräyksen toimeenpanon yhteydessä tulee yleisölle ilmoittaa rahankeräysluvan saaja, rahankeräysluvan myöntänyt viranomainen, luvan numero ja myöntämisajankohta, keräyksen toimeenpanoaika ja alue, kerättävien varojen käyttötarkoitus, aika, jonka kuluessa varat on tarkoitus käyttää keräystarkoitukseen, sekä mahdollinen käytännön toimeenpanija.

Luvan saajan on viipymättä ilmoitettava keräykseen, luvan saajaan, rahankeräyksen käytännön toimeenpanijaan tai keräyskohteeseen liittyvistä luvan saantiin olennaisesti vaikuttavista muutoksista kirjallisesti lupaviranomaiselle.

Luvan saajan on ilmoitettava luvan myöntämisen ja luvan päättymisen välisenä aikana yhteisön tai säätiön hallinnossa tapahtuneesta muutoksesta.

Luvan saajan on tehtävä rahankeräyksestä tilitys, joka on toimitettava kuuden kuukauden kuluessa lupa-ajan päättymisestä lääninhallitukselle.

Käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

Rappeliyhteisö ry on valittanut Etelä-Suomen lääninhallituksen päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja vaatinut lääninhallituksen päätöstä muutettavaksi siten, että rahankeräyslupa myönnetään valtakunnallisena ja että keräyksestä voidaan tiedottaa yhdistyksen kotisivulla internetissä.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhdistyksen toimintaa järjestetään useiden maakuntien alueella. Toimintaan osallistuvista henkilöistä kaksi kolmasosaa on Keski-Suomen maakunnan ulkopuolelta, ja heistä huomattava osa ei ole yhdistyksen jäseniä. Yhdistyksen jäsenyyttä osallistujilta ei edellytetä vaan toiminta on kaikille avointa. Toimeenpanoalueen rajaaminen koskemaan vain Keski-Suomen maakuntaa haittaa olennaisesti yhdistyksen suunniteltua toimintaa.

Monet yhdistyksen toimintaa tukevat saavat tietoa yhdistyksen toiminnasta internetin välityksellä. Keräyksestä tiedottaminen yhdistyksen kotisivuilla vähentää merkittävästi varainhankinnan kuluja ja tavoittaa sellaisia keräykseen osallistuvia henkilöitä, jotka eivät ole jäseniä eivätkä siten saa tietoa keräyksestä muulla tavoin. Varsinaista mekanismia rahankeräyksen toimeenpanemiseksi kotisivulla verkkopankin kautta tai vastaavalla tavalla ei toteuteta.

Etelä-Suomen lääninhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut muun ohessa, että yhdistyksen kotipaikka sen sääntöjen 1 §:n mukaan on Uurainen, mutta toimintaa voidaan järjestää myös muualla Suomessa ja ulkomailla.

Yhdistyksen toimintakertomuksesta vuodelta 2005 käy selville, että yhdistyksen toiminta on ollut varsin paikallista. Yhdistys on järjestänyt miespäiviä, saunailtoja ja perhetapahtumia Uuraisten Kangashäkissä sijaitsevassa Rallukka-nimisessä huvilassa.

Vuoden 2006 toiminta on ollut edellisen vuoden kaltaista. Yhdistys on järjestänyt miespäiviä, raamattupiirejä ja saunailtoja. Miespäivät on kerran pidetty Valamon luostarissa, ja miespäiviin liitettyinä vuosikokouksia on pidetty myös Jyväskylässä.

Mikäli kysymyksessä ei ole valtakunnallinen yhdistys, vaan paikallinen tai alueellinen yhdistys, ei sille voida myöntää valtakunnallista rahankeräyslupaa.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa on menetelty niin kuin rahankeräyslain 13 §:ssä ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä esitetään. Hakija ei ole suostunut muuttamaan alkuperäistä hakemustaan.

Etelä-Suomen lääninhallituksessa voimassa olleen rahankeräyslupakäytännön mukaan rahankeräysvetoomuksen esittäminen internetin sivustoilla edellyttää lupaa, jossa keräysalueena on koko maa. Tämä käytäntö juontaa juurensa jo sisäasiainministeriön yhteydessä vuoden 2001 loppuun saakka olleelta rahankeräys- ja tavara-arpajaislautakunnalta, jonka lausunto lääninhallitusten oli aiemmin hankittava kaikista valtakunnallisia ja valtakunnallisiin verrattavia rahakeräyksiä koskevista hakemuksista.

Heinäkuun alusta 2006 voimaan tullut uusi rahankeräyslaki (255/2006) ei ole tuonut asiaan tuolta osin mitään muutosta.

Rahankeräyksen toimeenpano internetsivuston välityksellä vaatii aina valtakunnallisen rahankeräysluvan, koska avoimessa verkossa tapahtuva kansalaisiin vetoaminen täyttää rahankeräyslain 3 §:n mukaisen rahankeräyksen määritelmän.

Vetoaminen yhdistyksen internetsivuilla kohdistuu aina ennalta määrittelemättömään ja rajaamattomaan ihmisjoukkoon koko maassa ja jopa ulkomailla. Sisäasiainministeriö ei ole antanut asiaan uutta ohjeistusta, joten Etelä-Suomen lääninhallitus on noudattanut edellä mainittua lupakäytäntöä myös vuoden 2001 jälkeen.

Rahankeräyslain 4 §:ää koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan yleisöön vetoamisella tarkoitetaan suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen. Yleisöön vetoamisen käsite on ehdotettu määriteltäväksi siten, että käsitettä ei sidottaisi mihinkään tiettyihin viestintämuotoihin tai viestintätapoihin eli laki olisi täysin välineneutraali.

Keräystavaksi ei tämän vuoksi voida luvassa hyväksyä yleisöön vetoamista internetsivustoilla, kuten ei myöskään valtakunnallisessa lehdistössä tai valtakunnallisilla radio- ja televisiokanavilla.

Rappeliyhteisö ry on Etelä-Suomen lääninhallituksen lausunnon johdosta antanut vastaselityksen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt Rappeliyhteisö ry:n Etelä-Suomen lääninhallituksen päätöksestä tekemän valituksen rahankeräysluvan valtakunnallisuutta ja internetkeräystä koskevilta osin.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt Rappeliyhteisö ry:n valituksen siltä osin kuin asiassa oli vaadittu lupaa saada käyttää yhdistyksen kotisivua keräyksestä tiedottamiseen ja palauttanut asian Etelä-Suomen lääninhallitukselle tältä osin uudestaan käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on viimeksi mainitulta osalta perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Rahankeräyslain 3 §:n 1 momentin mukaan rahankeräyksellä tarkoitetaan toimintaa, jossa yleisöön vetoamalla kerätään vastikkeetta rahaa.

Saman lain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan yleisöön vetoamisella tarkoitetaan suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen.

Saman lain 11 §:n 3 momentin mukaan Etelä-Suomen lääninhallitus antaa rahankeräysluvan yhden kihlakunnan aluetta laajemmalla alueella toimeenpantavaan rahankeräykseen.

Saman lain 13 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hakemus voidaan hylätä, jos haetun keräysalueen sekä yhteisön tai säätiön harjoittaman toiminnan ja toiminta-alueen välillä on ilmeinen epäsuhta.

Saman lain 16 §:n 1 momentin mukaan lupaan voidaan liittää rahankeräyksen toimeenpanoa, rahankeräyksellä saatujen varojen käyttötarkoitusta ja rahankeräysten toimeenpanon valvontaa koskevia ehtoja.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle rahankeräyslaiksi (HE 102/2005 vp) sen yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellään yleisöön vetoaminen siten, että yleisöön vetoamisella tarkoitetaan suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen. Yleisöön vetoamisen käsite ehdotetaan määriteltäväksi siten, että käsitettä ei sidottaisi mihinkään tiettyihin viestintämuotoihin tai viestintätapoihin eli laki olisi täysin välineneutraali. Spontaani, lahjoittajan omasta aloitteesta ja ilman lahjoituksen saajan pyyntöä tai kehotusta toteutettu lahjoitus yleishyödyllisen toiminnan tukemiseen tai muuhun tarkoitukseen ei olisi rahankeräyslaissa tarkoitettua rahankeräystä.

Rappeliyhteisö ry:n toiminnasta esitetty selvitys

Yhdistyksen sääntöjen mukaan yhdistyksen kotipaikka on Uurainen. Toimintaa voidaan järjestää myös muualla Suomessa ja ulkomailla. Yhdistyksen tarkoituksena on kristillisen evankeliumin levittäminen ja henkisen elämän syventäminen. Yhdistys järjestää voittoa tavoittelematta hengellisiä päiviä, koulutusta, kursseja, leirejä, seminaareja, luentoja, retkiä ja muita tapahtumia. Yhdistys osallistuu myös lähetystyön tukemiseen.

Vuoden 2005 toimintakertomuksen mukaan yhdistys on järjestänyt miespäiviä, saunailtoja ja perhetapahtumia Uuraisten Kangashäkissä sijaitsevassa Rallukka-nimisessä huvilassa. Vuoden 2006 toiminta on ollut edellisen vuoden kaltaista.

Keräyksestä tiedottaminen yhdistyksen kotisivulla ja asiaa koskeva johtopäätös

Suomen perustuslain 12 §:n mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä.

Perustuslaissa ilmaistu sananvapaus koskee ihmisiä myös yhdistyksen jäseninä eikä sananvapautta ole rajoitettu tiettyyn mediaan.

Mikäli tiedottaminen yhdistyksen kotisivulla vaatisi aina rahankeräyksen yhteydessä valtakunnallisen rahankeräysluvan, asettaisi vaatimus tosiasiassa paikalliset tai alueelliset yhdistykset valtakunnallisiin yhdistyksiin nähden perusteettomasti eriarvoiseen asemaan käytettävien tiedotuskanavien suhteen ja olisi näin ollen Suomen perustuslaissa säädetyn yhdenvertaisuuden vaatimuksen vastaista.

Edellä mainittu huomioon ottaen on katsottava, että yhdistys voi, rahankeräyslain sitä estämättä, tiedottaa käynnissä olevasta keräyksestä kotisivuillaan eikä tällaista tiedottamista ole pidettävä rahankeräyslain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisena yleisöön vetoamisena, mikäli yhdistys ei itse aktiivisesti lähesty ennalta määrittelemätöntä joukkoa ihmisiä esimerkiksi sähköpostiviestein. Lupaviranomainen voi tarvittaessa lupaehdoilla rajoittaa sitä, millä ilmaisuilla kotisivulla olevan tiedottamisen tulee tapahtua, jotta tiedottamista ei olisi katsottava aktiiviseksi yleisöön vetoamiseksi. Aktiivisena vetoamisena tai kehotuksena rahalahjoitusten tekemiseen ei voida pitää yksinomaan yhdistyksen tilinumeron ja käynnissä olevan rahankeräyksen tunnistetietojen julkistamista kotisivulla.

Edellä mainittu huomioon ottaen Etelä-Suomen lääninhallituksella on ollut perusteet katsoa Rappeliyhteisö ry:n toiminta pääsääntöisesti paikalliseksi ja myöntää rahankeräyslupa Keski-Suomen maakuntaa koskevana. Päätöksen kotisivuilla tiedottamisen kieltämistä tarkoittava osa on katsottava lainvastaiseksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Suomen lääninhallituksen määräämä asiamies, ylitarkastaja Mikko Tanskanen on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään hyväksynyt yhdistyksen valituksen saada käyttää yhdistyksen kotisivua keräyksestä tiedottamiseen ja palauttanut asian lääninhallitukselle uudestaan käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvä lausuma siitä, että aktiivisena vetoamisena tai kehotuksena rahalahjoitusten tekemiseen ei voida pitää yksinomaan yhdistyksen tilinumeron ja sen yhteydessä käynnissä olevan rahankeräyksen tunnistetietojen julkistamista yhdistyksen kotisivulla, on poistettava.

Lääninhallitus on viitannut rahankeräyksistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n säännökseen, joka koskee rahankeräyksen toimeenpanon yhteydessä yleisölle ilmoitettavia tietoja. Lääninhallitus on lausunut, että rahankeräyksestä tiedottaminen on eri asia kuin mainittujen yleisölle annettavien tietojen ilmoittaminen. Lääninhallituksen päätös ei lainkaan rajoita rahankeräyksestä tiedottamista yhdistyksen kotisivulla, eikä lääninhallituksella ole tähän edes toimivaltaa. Lääninhallituksen käsityksen mukaan ei ole kiellettyä ilmoittaa asetuksen 4 §:ssä tarkoitettuja tietoja yhdistyksen kotisivulla, kunhan samalla ei vedota yleisöön rahalahjoitusten saamiseksi.

Sen sijaan jos yhdistyksen kotisivulla ilmoitetaan tilinumero ja käynnissä olevan rahankeräyksen tunnistetiedot, kysymys on jo sinällään yleisöön vetoamisesta ja siis lupaa edellyttävästä rahankeräyksestä. Tällöin jokainen saattaa tehdä keräystilille suorituksia riippumatta siitä, missä päin Suomea hän asuu. Tällainen rahankeräys edellyttää valtakunnallista lupaa. Hallinto-oikeuden päätös on tältä osin rahankeräyslain vastainen ja hallinto-oikeuden omankin päätöksen vastainen.

Rahankeräyslain 16 §:n mukaan lupaan voidaan liittää rahankeräyksen toimeenpanoa, rahankeräyksellä saatujen varojen käyttötarkoitusta sekä rahankeräysten toimeenpanon valvontaa koskevia ehtoja. Lupaviranomaisen asia ei kuitenkaan voine olla luonnostella rahankeräystä toimeenpanevien järjestöjen tiedotteiden sanamuotoja. Keräyksiä toimeenpanevien järjestöjen tulee tuntea myös rahankeräystä koskeva lainsäädäntö.

Etelä-Suomen lääninhallitus on lausunnossaan viitannut päätöksensä perusteluihin ja hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitettyyn.

Lääninhallituksen päätöksessä ei ole kielletty yhdistystä tiedottamasta rahankeräyksestään internetsivuillaan eikä muissakaan tiedotusvälineissä.

Lääninhallituksen päätöksellä yhdistyksen hakemus on hylätty vain siltä osin kuin rahankeräyksen toimeenpanoalueena olisi koko maa ja siltä osin kuin keräystapana olisi internetkeräys. Sellaista lupaa ei voida myöntää paikallisesti toimivalle yhdistykselle.

Rappeliyhteisö ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Etelä-Suomen lääninhallituksen valituksesta.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan internetissä tapahtuvaa tiedottamista koskevilta osin. Rappeliyhteisö ry:n Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään näiltä osin ja Etelä-Suomen lääninhallituksen päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Valitusoikeus

Lääninoikeuslain (1021/1974) 13 §:ssä oli säädetty lääninasiamiehestä ja hänen toimivallastaan käyttää valtion puhevaltaa lääninoikeuksissa.

Lääninoikeuslaki on kumottu hallinto-oikeuslailla (430/1999). Hallinto-oikeuslakiin ei enää ole sisällytetty lääninoikeuslain 13 §:ää vastaavaa yleistä säännöstä lääninasiamiehestä ja hänen toimivallastaan.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle hallinto-oikeuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 114/1998 vp) tätä oli perusteltu sillä, että viranomaisen valitusoikeudesta ja lääninhallituksen määräämän asiamiehen puhevallasta säädetään muissa säädöksissä. Myöskään voimassa olevassa rahankeräystä sääntelevässä lainsäädännössä ei ole erityisiä säännöksiä valtion tai lääninhallituksen puhevaltaa käyttävästä asiamiehestä.

Edelleenkin voimassa olevan lääninhallitusasetuksen (120/1997) 11 §:n 1 momentin mukaan lääninhallitus määrää asiamiehen käyttämään valtion puhevaltaa, kun lääninhallituksen on valvottava valtion etua ja oikeutta tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa taikka jossakin toimituksessa.

Edellä sanottuun nähden lääninhallituksen määräämä asiamies ylitarkastaja Mikko Tanskanen on toiminut asiassa Etelä-Suomen lääninhallituksen asiamiehenä, eikä hänellä ole itsenäistä puhevaltaa asiassa, vaan valittajana asiassa on valtuutuksen antaja eli Etelä-Suomen lääninhallitus.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin yleissäännöksen mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Esillä olevassa asiassa viranomaisen valitusoikeutta ei voida johtaa pykälän 1 momentin mukaisesta asianosaisen asemasta. Rahankeräyslaissa (255/2006) tai muussakaan laissa ei myöskään ole erikseen säädetty lääninhallituksen eikä muunkaan viranomaisen valitusoikeudesta.

Näin ollen asiassa on tutkittava, onko valitusoikeus lääninhallituksen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaisesti.

Rahankeräyslain 11 §:n 3 momentin mukaan Etelä-Suomen lääninhallitus antaa rahankeräysluvan yhden kihlakunnan aluetta laajemmalla alueella toimeenpantavaan rahankeräykseen. Yhden kihlakunnan alueella toimeenpantavaan rahankeräykseen antaa pykälän 1 momentin mukaan luvan keräyksen toimeenpanopaikan kihlakunnan poliisilaitos.

Rahankeräyslain 26 §:n 1 momentin mukaan rahankeräyksen toimeenpanon yleisestä valvonnasta ja ohjauksesta sekä tilastoinnista vastaa sisäasiainministeriö. Pykälän 2 momentin mukaan Etelä-Suomen lääninhallitus ja kihlakuntien poliisilaitokset vastaavat myöntämiinsä lupiin perustuvien rahankeräysten toimeenpanon valvonnasta. Pykälän 3 momentin mukaan sisäasiainministeriö voi antaa rahankeräyksen toimeenpanoa koskevia lausuntoja ja ohjeita.

Hallintolainkäyttölakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 217/1997 vp) todetaan lain 6 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa, että viranomaisen yleinen valvontavelvollisuus ei vielä riittäisi valitusoikeuden perusteeksi. Tällainen valvontavelvollisuus voisi olla esimerkiksi ministeriöllä, jolle yleensä kuuluu hallinnonalansa yleinen valvonta. Viranomaisen valitusoikeuden perusteena voisi olla esimerkiksi erityisen tärkeän julkisen intressin valvominen.

Edelleen esityksen mukaan viranomaisella ei olisi valitusoikeutta pelkästään sillä perusteella, että se on tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen, jonka valitusviranomainen on kumonnut. Eräissä tapauksissa ensi asteen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella voisi kuitenkin olla valitusoikeus tärkeän julkisen edun valvojana.

Rahankeräyslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on mahdollistaa yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi järjestettävät rahankeräykset ja estää epärehellinen toiminta rahankeräysten yhteydessä.

Hallituksen esityksessä rahankeräyslaiksi sekä laeiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain ja rikoslain muuttamisesta (HE 102/2005 vp) olevien perustelujen mukaan rahankeräyslain tarkoituksena on ollut selventää rahankeräystoiminnan eroa erityisesti kaupankäyntiin ja yleishyödyllisten yhteisöjen ja säätiöiden muuhun varainhankintaan. Niin ikään tarkoituksena on ollut tehostaa rahankeräyslain lupaharkintaa ja tilitysten valvontaa väärinkäytösten ja rikosten estämiseksi.

Aikaisemmin voimassa olleen rahankeräyslain (590/1980) mukaan rahankeräysluvan oli myöntänyt yhden poliisipiirin alueella suoritettaviin keräyksiin poliisipiirin päällikkö ja muuten hakijan kotipaikan lääninhallitus. Voimassa olevan rahankeräyslain mukaan yhtä kihlakuntaa laajemmalle alueelle myönnettävistä rahankeräysluvista päättää Etelä-Suomen lääninhallitus.

Etelä-Suomen lääninhallitus vastaa myös myöntämiinsä lupiin perustuvien rahankeräysten toimeenpanon valvonnasta. Rahankeräyslakia koskevassa hallituksen esityksessä olevien rahankeräyslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan rahankeräysten toimeenpanon valvonta rakentuisi ennakollisesta valvonnasta ja jälkikäteisvalvonnasta. Ennakollinen valvonta tapahtuisi lupaedellytysten täyttymisen sekä keräys- ja käyttösuunnitelman tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin kautta. Toimeenpantujen rahankeräysten tilitysten ja mahdollisesti edellytettävien välitilitysten tarkastaminen muodostavat keskeisen jälkikäteisvalvonnan elementin. Lisäksi lupaviranomainen voisi ehdotetun 27 §:n mukaista tietojensaantioikeuttaan käyttämällä harjoittaa tarvittaessa ja käytettävissä olevien resurssien sen salliessa myös reaaliaikaista valvontaa. Rahankeräysten valvontatiedostoa koskevan rahankeräyslain 27 §:n mukaan mainitussa laissa poliisille, Etelä-Suomen lääninhallitukselle ja sisäasiainministeriölle säädettyjen tehtävien suorittamiseksi poliisi pitää rekisteriä lupahakemuksista, luvista, lupien peruuttamisista, kirjallisista varoituksista ja tilityksistä sekä luvan hakijoista ja saajista ja rahankeräyksen käytännön toimeenpanijoista.

Edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan Etelä-Suomen lääninhallitus olisi lisäksi vastannut keskitetysti myös rahankeräysten toimeenpanon yleisestä valvonnasta ja ohjauksesta, minkä lisäksi se olisi voinut antaa rahankeräysten toimeenpanoa koskevia lausuntoja ja ohjeita. Hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 25/2005 vp) mukaisesti eduskunta kuitenkin päätti rahankeräyslain 26 §:n 1 ja 3 momentissa osoittaa nämä tehtävät sisäasiainministeriölle. Valiokunta oli muun ohella katsonut, että tällaiset tehtävät soveltuvat huonosti alueelliselle hallintoviranomaiselle ja ovat omiaan lisäämään hallintojärjestelmämme monimutkaisuutta.

Edellä sanotusta sisäasiainministeriön ja lääninhallituksen toimivaltajaosta huolimatta yksittäisiä rahankeräyksiä koskeva valvonta on Etelä-Suomen lääninhallituksen tehtävänä kaikilta sen keskitettyyn lupatoimivaltaan kuuluvilta osin.

Kun otetaan huomioon ne syyt, joiden johdosta yhden kihlakunnan aluetta laajemmalla alueella toimeenpantavia rahankeräyksiä koskevien lupien myöntäminen ja näihin lupiin liittyvä valvonta on keskitetty Etelä-Suomen lääninhallitukselle, rahankeräyslupiin ja niiden täytäntöönpanoon liittyvä erityinen valvonnan tarve sekä valvonnan yhteys rahankeräysluvassa asetettuihin lupaehtoihin, on Etelä-Suomen lääninhallituksen valitusoikeus asiassa tarpeen sen valvottavana olevan julkisen edun johdosta.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset

Rahankeräyslain 2 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan rahankeräyksen toimeenpanemiseen.

Lain 3 §:n 1 momentin mukaan rahankeräyksellä tarkoitetaan toimintaa, jossa yleisöön vetoamalla kerätään vastikkeetta rahaa.

Lain 4 §:n 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan yleisöön vetoamisella suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan rahankeräys saadaan toimeenpanna vain viranomaisen antamalla luvalla ( rahankeräyslupa ). Pykälän 2 ja 3 momentissa säädetään niistä tilanteista, joissa lupaa ei tarvita.

Lain 10 §:n 2 momentin mukaan lupahakemukseen tulee liittää yksityiskohtainen keräys- ja käyttösuunnitelma.

Pykälän 3 momentin mukaan hakemuksen tulee sisältää tiedot: 1) luvan hakijasta; 2) keräystavoista ja mahdollisesta keräystunnuksesta; 3) eri keräystapojen aiheuttamista kustannuksista; 4) mahdollisesta keräyksen käytännön toimeenpanijasta; 5) mahdollisen keräyksen käytännön toimeenpanijan käytöstä aiheutuvista kustannuksista; ja 6) eri keräystavoilla saatavien varojen arvioidusta määrästä.

Lain 13 §:n 2 momentin mukaan hakemus voidaan muun ohella hylätä, jos haetun keräysalueen sekä yhteisön tai säätiön harjoittaman toiminnan ja toiminta-alueen välillä on ilmeinen epäsuhta.

Lain 16 §:n 1 momentin mukaan lupaan voidaan liittää rahankeräyksen toimeenpanoa, rahankeräyksellä saatujen varojen käyttötarkoitusta ja rahankeräysten toimeenpanon valvontaa koskevia ehtoja. Varojen käyttötarkoitusta koskevassa ehdossa voidaan määrätä myös aika, jonka kuluessa keräysvarat tulee käyttää keräystarkoitukseen.

Lain 17 §:n mukaan rahankeräysluvan saajan on avattava kutakin rahankeräystä varten erillinen pankkitili tai erilliset pankkitilit ( rahankeräystili ).

Rahankeräyksistä annetun valtioneuvoston asetuksen (503/2006) 1 §:n 1 momentin mukaan lupahakemuksen tulee sisältää rahankeräyslain 10 §:ssä säädetyt tiedot ja liitteet.

Pykälän 2 momentin mukaan hakemuksessa tulee muun ohella mainita asetuksen 4 §:ssä säädettyjä tietoja koskeva ilmoitustapa.

Mainitun asetuksen 3 §:n mukaan rahankeräysluvan tulee sisältää muun ohella tiedot: 4) keräyksen toimeenpanoalueesta; 5) keräystavoista; 7) rahankeräyslain 16 §:ssä tarkoitetuista ehdoista; 8) rahankeräystilistä; ja 11) asetuksen 4 §:ssä säädettyjä tietoja koskevasta ilmoitustavasta.

Asetuksen 4 §:n mukaan rahankeräyksen toimeenpanon yhteydessä tulee yleisölle ilmoittaa seuraavat tiedot: 1) rahankeräysluvan saaja; 2) rahankeräysluvan myöntäjä; 3) luvan numero ja myöntämisajankohta; 4) keräyksen toimeenpanoaika; 5) keräyksen toimeenpanoalue; 6) kerättävien varojen käyttötarkoitus; 7) aika, jonka kuluessa kerättävät varat on tarkoitus käyttää; ja 8) käytännön toimeenpanija.

2.2 Rahankeräyslain esityöt

Hallituksen esityksessä rahankeräyslaiksi sekä laeiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain ja rikoslain muuttamisesta (HE 102/2005 vp) on rahankeräyslain 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohessa, että pykälän 3 kohdassa määriteltäisiin, mitä yleisöön vetoamisella tarkoitetaan. Yleisöön vetoamisen käsite ehdotetaan määriteltäväksi siten, että käsitettä ei sidottaisi mihinkään tiettyihin viestintämuotoihin tai viestintätapoihin eli laki olisi täysin välineneutraali. Spontaani, lahjoittajan omasta aloitteesta ja ilman lahjoituksen saajan pyyntöä tai kehotusta toteutettu lahjoitus yleishyödyllisen toiminnan tukemiseen tai muuhun tarkoitukseen ei olisi rahankeräyslaissa tarkoitettua rahankeräystä.

Eduskunnan hallintovaliokunta ei ole mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 25/2005 vp) puuttunut käsitteen sisältöön välineen neutraalisuutta tai spontaania lahjoitusta koskevalta osalta.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on rahankeräyslain 13 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että käytännössä pykälässä mainittu ilmeinen epäsuhta tarkoittaisi esimerkiksi tilannetta, jossa pelkästään yhden kihlakunnan alueella toimintaansa harjoittava pieni ja paikallisesti toimiva yhdistys hakisi rahankeräyslupaa koko maan alueelle.

Hallituksen esityksen 16 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että lain 16 §:n 1 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta liittää lupaan rahankeräyksen toimeenpanoa, rahankeräyksellä saatujen varojen käyttötarkoitusta ja rahankeräysten toimeenpanon valvontaa koskevia ehtoja. Säännöksessä säädettäisiin nykyistä täsmällisemmin ja tarkkarajaisemmin, mitä seikkoja rahankeräyslupaan liitettävä ehdot voivat koskea.

2.3 Tosiseikasto

Rappeliyhteisö ry on 29.11.2006 Etelä-Suomen lääninhallitukseen saapuneella hakemuksella hakenut rahankeräyslupaa koko Suomen alueelle.

Lupahakemuksen mukaan Rappeliyhteisö ry:n tarkoituksena on kristillisen evankeliumin levittäminen ja hengellisen elämän syventäminen. Toimintaa toteutetaan muun ohella järjestämällä kristillisiä miespäiviä, isä-poika-leirejä, saunailtoja, raamattukeskusteluja, perhepäiviä sekä retkiä. Rahankeräyslupaa on haettu yhdistyksen toiminnan toteuttamiseen.

Hakemuksessa on keräystavaksi ilmoitettu suoraan keräystilille suoritettavat avustukset. Hakemuksessa on mainittu keräystili.

Hakemuksessa on todettu, että ilmoitustapana, jolla ilmoitetaan yleisölle rahankeräyksistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n mukaiset tiedot, on jäsenille muutaman kerran vuodessa lähetettävä kirje. Myös paikallisradion välityksellä on tarkoitus tulla tunnetuksi. Hakemuksessa on vielä todettu, että halukkaat saavat lisää tietoa yhdistyksen toiminnasta ja avustamismahdollisuudesta internetsivuilta. Lisäksi yhdistyksen tuottamissa kalentereissa, äänitteissä ja kirjoissa ilmoitetaan tiedot rahankeräyksestä.

Etelä-Suomen lääninhallitus on päätöksellään 28.12.2006 hylännyt hakemuksen siltä osin kuin toimeenpanoalueena olisi koko maa sekä siltä osin kuin keräystapana olisi internetkeräys. Lääninhallitus on myöntänyt yhdistykselle rahankeräysluvan Keski-Suomen maakunnassa päätöksessä tarkemmin mainituin lupaehdoin.

Lääninhallituksen päätöksen mukaan keräystapana on vetoaminen yhdistyksen jäseniin ja toimintaan osallistuviin lähettämällä muutaman kerran vuodessa kirje sekä vetoaminen yleisöön myös paikallisradion välityksellä. Päätöksen mukaan rahankeräyksistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n mukaiset tiedot ilmoitetaan lähetettävissä kirjeissä sekä radiossa suullisesti.

Lääninhallituksen päätöksessä on lupaehdoissa muun ohella mainittu ne tiedot, jotka rahankeräyksen toimeenpanossa on yleisölle ilmoitettava. Ilmoitettavat tiedot vastaavat rahankeräyksistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä mainittuja tietoja. Lupaehdoissa ei ole rajoitettu yleistä tiedottamista yhdistyksen toiminnasta.

Yhdistys on valituksessaan Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle hakenut muutosta keräysalueen ja keräystavan osalta. Yhdistys on muun ohella pyytänyt, että keräystapaan lisätään keräyksestä tiedottaminen yhdistyksen kotisivulla internetissä.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen luvan valtakunnallisuutta ja internetkeräystä koskevilta osin. Päätöksen perusteluissa hallinto-oikeus on kuitenkin lausunut, että yhdistys voi rahankeräyslain estämättä tiedottaa käynnissä olevasta keräyksestä kotisivullaan ja ettei tällaista tiedottamista ole pidettävä rahankeräyslain 4 §:n 3 kohdan mukaisena yleisöön vetoamisena, mikäli yhdistys ei itse aktiivisesti lähesty ennalta määrittelemätöntä joukkoa ihmisiä esimerkiksi sähköpostiviestein. Hallinto-oikeuden mukaan aktiivisena vetoamisena tai kehotuksena rahalahjoituksen tekemiseen ei voida pitää yksinomaan yhdistyksen tilinumeron ja käynnissä olevan rahankeräyksen tunnistetietojen julkaisemista kotisivulla.

Hallinto-oikeus on katsonut, että lääninhallituksen päätös on kotisivuilla tiedottamista koskevalta osin lainvastainen, ja lausunut, että lupaviranomainen voi tarvittaessa lupaehdoilla rajoittaa sitä, millä ilmaisuilla kotisivuilla tiedottamisen tulee tapahtua.

2.4 Oikeudellinen arviointi

Edellä selostetusta ilmenee, että lääninhallitus on hylännyt yhdistyksen hakemuksen siltä osin kuin keräysalueena on koko Suomi ja keräystapana internetkeräys. Hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen valituksen näiltä osin, eikä yhdistys ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asia ei siten näiltä osin ole korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavana.

Asiassa on lääninhallituksen valituksesta arvioitava, onko lääninhallitus kieltäessään rahankeräyksen toteuttamisen internetkeräyksenä lisäksi rajoittanut rahankeräyslain vastaisesti yhdistyksen oikeutta tiedottaa omasta toiminnastaan ja onko asia palautettava lääninhallitukselle tiedottamista koskevien lupaehtojen täydentämistä varten.

Rahankeräyslaki sääntelee rahankeräystoimintaa, joka toteutetaan vetoamalla yleisöön. Rahankeräyslailla ei rajoiteta sellaista tiedottamista, jossa ei ole kysymys yleisöön vetoamalla tapahtuvasta rahankeräyksen toimeenpanosta.

Edellä selostetusta ilmenee myös, että rahankeräyslaki on sen esitöiden mukaan välineneutraali. Välineneutraalisuus ei kuitenkaan estä rajoittamasta lupaehdoin keräystapoja.

Rahankeräyslupa on myönnetty toimeenpantavaksi Keski-Suomen maakunnassa. Keräystavaksi on luvassa mainittu edellä tarkemmin ilmenevin tavoin vetoaminen jäseniin ja toimintaan osallistuviin kirjeitse sekä yleisöön vetoaminen paikallisradion välityksellä. Päätöksen mukaan rahankeräyksistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä mainitut tiedot ilmoitetaan vastaavilla tavoilla.

Koska yhdistys on lupahakemuksessaan ilmoittanut ainoaksi rahankeräystavaksi rahojen maksamisen suoraan rahankeräystilille, merkitsisi rahankeräystilin ja rahankeräystä koskevien tunnistetietojen ilmoittaminen internetin välityksellä käytännössä samaa kuin keräyksen toimittaminen internetkeräyksenä. Kun internetin välityksellä tapahtuvaa rahankeräyslupaa ei ole myönnetty, lääninhallitus on voinut päätöksessään mainita, että rahankeräyksistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä mainitut tiedot ilmoitetaan yleisölle kirjeitse ja radiossa suullisesti.

Tämän vuoksi ja kun rahankeräyslupa ja siinä asetetut lupaehdot voivat koskea ainoastaan rahankeräystoimintaa eikä Etelä-Suomen lääninhallitus ole lupaehdoillaan rajoittanut muuta tiedottamista, Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös on kumottava internetissä tapahtuvaa tiedottamista koskevilta osin ja Rappeliyhteisö ry:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä sekä lääninhallituksen päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Marjatta Kajánin lausunto:

"En tutki Etelä-Suomen lääninhallituksen valitusta. Velvollisena lausumaan pääasian osalta katson, ettei Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ole syytä muuttaa.

Perustelut

Valituksen käsittelemisestä Etelä-Suomen lääninhallituksen valituksena olen samaa mieltä kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö. Valitus on näin ollen käsiteltävä lääninhallituksen valituksena.

Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön tavoin katson, ettei lääninhallituksen valitusoikeutta voida johtaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaisesta asianosaisen asemasta. Laissa ei ole myöskään erikseen säädetty lääninhallituksen valitusoikeudesta. Näin ollen asiassa tulee arvioitavaksi, onko lääninhallituksella asiassa valitusoikeus sen vuoksi, että valitusoikeus olisi tarpeen hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi.

Rahankeräyksiin liittyvästä viranomaisvalvonnasta säädetään rahankeräyslaissa. Rahankeräyslain 26 §:n 1 momentin mukaan rahankeräysten toimeenpanon yleisestä valvonnasta ja ohjauksesta sekä tilastoinnista vastaa sisäasiainministeriö. Pykälän 2 momentin mukaan Etelä-Suomen lääninhallitus ja kihlakuntien poliisilaitokset vastaavat myöntämiinsä lupiin perustuvien rahankeräysten toimeenpanon valvonnasta. Pykälän 3 momentin mukaan sisäasiainministeriö voi antaa rahankeräysten toimeenpanoa koskevia lausuntoja ja ohjeita.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle rahankeräyslaiksi sekä laeiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain ja rikoslain muuttamisesta (HE 102/2005 vp) mainittu säännös on esitetty säädettäväksi sen sisältöisenä, että asianomaisiin lupiin liittyvien valvontatehtävien lisäksi myös edellä mainitut yleiseen valvontaan ja ohjaukseen sekä tilastointiin, lausuntoihin ja ohjeisiin liittyvät tehtävät kuuluisivat Etelä-Suomen lääninhallitukselle.

Eduskunnan hallintovaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 25/2005 vp) todennut muun ohessa, että hallituksen esityksessä ei perustella sitä, miksi Etelä-Suomen lääninhallituksen tulisi ottaa vastatakseen lakiehdotuksen 26 §:n 1 ja 3 momentissa mainitut valtakunnalliset nykyisin ministeriölle kuuluvat tehtävät. Tällaiset tehtävät soveltuvat huonosti alueelliselle hallintoviranomaiselle ja ovat omiaan lisäämään hallintojärjestelmämme monimutkaisuutta. Valiokunta onkin pitänyt perusteltuna, että kyseiset tehtävät jäävät edelleen sisäasiainministeriöön nykyiselle asiantuntevalle valvontayksikölle.

Hallintovaliokunta on ehdottanut 26 §:n 1 momentin muuttamista siten, että rahankeräysten toimeenpanon yleisestä valvonnasta ja ohjauksesta sekä tilastoinnista vastaa sisäasiainministeriö. Samalla valiokunta on ehdottanut 26 §:n 3 momentissa rahankeräysten toimeenpanoa koskevien lausuntojen ja ohjeiden antamisen jättämistä nykyiseen tapaan ministeriölle.

Edellä mainittu huomioon ottaen Etelä-Suomen lääninhallitukselle ei ole tarkoitettu antaa muita valvontatehtäviä kuin mitä rahankeräyslain 26 §:n 2 momentissa on mainittu. Lääninhallitukselle kuuluvat valvontatehtävät koskevat niin ollen ainoastaan sen myöntämiin lupiin perustuvien rahankeräysten toimeenpanoa. Valvontatehtävän suppeus huomioon ottaen lääninhallituksella ei ole valvottavanaan sellaista julkista etua, jonka vuoksi valitusoikeus olisi tarpeen.

Edellä esitetyillä perusteilla Etelä-Suomen lääninhallituksen valitus on hallintolainkäyttölain 6 §:n ja 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

Velvollisena lausumaan pääasiasta katson, ettei Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ole syytä muuttaa.

Yhdistyksen kotisivujen käyttäminen keräystilistä ilmoittamiseen mahdollistaa sinänsä sen, että rahalahjoituksia voi tulla muualtakin kuin lääninhallituksen hyväksymältä keräysalueelta. Tilinumeron ilmoittamista yhdistyksen kotisivulla ei kuitenkaan voida pitää aktiivisena keräystoimenpiteenä, eikä se vielä tee keräyksestä internetkeräystä.

Kun otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevan ilmoittamisen vähäiseksi arvioitava vaikutus koko keräykseen ja lääninhallituksen mahdollisuus lupaehtojen asettamiseen, ei hallinto-oikeuden päätöksen myötä ole syntynyt edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettua ilmeistä epäsuhtaa.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän Marja Leena Kemppaisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Marjatta Kajánin äänestyslausunto.