23.12.2005

Asian aikaisempi käsittely

Ympäristölupavirasto, hankittuaan lausunnot L:n ympäristökeskukselta, T:n kaupungin ympäristö- ja pelastuslautakunnalta, L:n työvoima- ja elinkeinokeskuksen kalatalousyksiköltä, L:n tiepiiriltä, L:n lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosastolta, N:n lääninhallitukselta, H:n kaupungin yhdyskuntarakennuslautakunnalta, K:n kunnan suunnittelu- ja ympäristölautakunnalta sekä Y:n kunnan ympäristö- ja rakennuslautakunnalta , on 28.1.2002 antamallaan päätöksellä n:o 8/02/1 siitä tarkemmin ilmenevin lupamääräyksin myöntänyt A Oy:lle, B Oy:lle, C Oy:lle ja D Oy:lle ympäristönsuojelulain mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan, joka koskee yhtiöiden ferrokromin ja teräksen tuotantoa ja siihen liittyviä jätteiden käsittelytoimintoja T:n kaupungin R:n kaupunginosassa sijaitsevalla tehdasalueella.

A Oy:n vuodesta 1968 käynnistynyt ferrokromitehdas, joka käyttää raaka-aineenaan K:n kunnasta louhittavasta malmista rikastettua ferrokromia, B Oy:n toimintansa vuonna 1976 aloittanut jaloterästehdas sekä C Oy:n ja D Oy:n jätteiden käsittelylaitokset sijaitsevat kaikki saman kiinteistön noin 2,5 km²:n suuruisella tehdasalueella noin kahden kilometrin päässä valtakunnan rajasta sekä noin viiden-kuuden kilometrin etäisyydellä T:n ja H:n keskustaajamista. Yhtiöiden tehtaat muodostavat, terästehdas päätoimintana, ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n mukaisen toimintakokonaisuuden. A Oy ja B Oy olivat ilmoittaneet laajentavansa vuosina 2000 -2004 terästehtaan sulaton sekä kuuma- ja kylmävalssaamon toimintaa kaksinkertaiseksi aikaisempaan toimintaan verrattuna eli vuosittain 1 400 000 tonniin.

Lupapäätöksen mukaan T:n tehtaiden laajennuksesta oli laadittu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointimenettely, josta yhteysviranomaisena toimiva L:n ympäristökeskus oli 20.5.1997 antanut lausunnon.

Lupapäätöksestä ilmenee muun ohella, että A Oy:n ja B Oy:n tehtaiden toteutuneet hiukkaspäästöt olivat olleet vuosina 1998, 1999 ja 2000 tässä järjestyksessä 210, 230 ja 259 tonnia ja esimerkiksi hiukkasiin sitoutuneen kromin päästöt mainittuina vuosina samassa järjestyksessä 11,977, 15,598 ja 14,270 tonnia sekä lyijypäästöt vastaavasti 2,868, 2,013 ja 1,726 tonnia. A Oy:n ja B Oy:n vuoden 2005 hiukkaspäästöksi on arvioitu 396 tonnia sekä mainitun vuoden hiukkasiin sitoutuneen kromin päästöksi 23,300 tonnia ja lyijyn päästöksi 2,700 tonnia.

L:n ympäristökeskus oli lausunnossaan lupahakemuksesta muun ohella esittänyt, että A Oy:n ferrokromitehtaan nykyisin hyödynnettävästä kuonasta tulisi laatia jäteluokittelu ja ympäristökelpoisuusluokitukset. Luvassa olisi selvästi määriteltävä, onko ferrokromitehtaan kuona jätettä vai eräs tehtaan tuotteista.

Luvassa olisi vaadittava toiminnanharjoittajaa selvittämään romumetallin, jota B Oy:n terästehtaan sulattamo käyttää raaka-aineenaan, varastoinnin vaikutuksia maaperään ja pohjaveteen ympäristökeskuksen lähemmin hyväksymällä tavalla ja laajuudessa sekä tekemään ehdotus tarpeellisista haittojen ehkäisemistoimista. Romun sulattamotoiminta ja varastointi ovat ympäristönsuojelulain 28 §:ssä tarkoitettua jätteen ammatti- tai laitosmaista käsittelyä, jota aikaisemmin ei ole säännelty.

Luvanhakijoiden olisi 31.12.2002 mennessä esitettävä suunnitelma terässulattojen hiukkaspäästöjen jatkuvan mittauksen käyttöönotosta. Suunnitelman tuli sisältää ainakin kuvaus mittausten teknisestä toteuttamisesta, jatkuvatoimisen mittauksen käyttöönoton aikataulusta ja kustannuksista. Hiukkaspäästöjen ja raskasmetallien merkittävimpänä päästölähteenä ei terässulattojen ainoastaan kerran kolmessa vuodessa suoritettavaa, lyhyttä mittausjaksoa voida pitää riittävänä todellisen kuormituksen edustavaksi selvittämiseksi. Jatkuvatoiminen hiukkasmittaus on koeteltua tekniikkaa, jonka käyttöön T:n tehtaiden kaltaisella suurella ympäristökuormittajalla tulee päästä. Kaikkien päästölähteiden hiukkaspäästöt on mitattava vuosittain, ellei päästölähteeseen ole järjestetty jatkuvatoimista mittausta. Ainoastaan kaikkein vähäisimmät hiukkaspäästölähteet, joiden päästöt vuosittain ovat alle 2 tonnia, voidaan mitata kolmen vuoden välein, kuitenkin niin, että tällaisetkin kohteet mitataan selvyyden vuoksi samana vuonna.

T:n kaupungin ympäristö- ja pelastuslautakunta oli lausunnossaan esittänyt, että muun muassa terässulaton kuonaa on syytä pitää jäteasetuksen liitteen 2 B mukaisena ongelmajätteenä. Hiukkaspäästömittauksia on syytä tihentää ja muuttaa ne sellaisiksi, että ne edustavat myös poikkeuksellisten tilanteiden päästöjä.

N:n lääninhallituksen lausunnossa on muun ohella korostettu, että terässulaton suodatinlaitoksen hiukkaspäästöjä on mitattava jatkuvatoimisesti.

H:n kaupungin yhdyskuntarakennuslautakunta on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että kuudenarvoisen kromin osuus päästöjen kokonaiskromista on selvitettävä. Samoin on selvitettävä ulkoilman hiukkaspitoisuus säännöllisin väliajoin toistuvin mittauksin.

Ympäristölupaviraston päätöksen lupamääräykset 11, 15, 29 ja 38 kuuluvat seuraavasti:

"Jätteet ja niiden käsittely

Jätehuoltoa koskevat yleiset määräykset

11. Toiminnassa muodostuvista jätejakeista jäljempänä mainitut luokitellaan yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelon (1129/01) mukaisiin nimikkeisiin seuraavasti:

• ferrokromitehtaan murskattu kuona 10 02 01
• ferrokromitehtaan rakeistettu kuona 10 02 02
• ferrokromitehtaan vedenpuhdistussakka 19 08 14
• terässulaton sekakuona 10 02 01
• neutraloitu regenerointisakka 19 02 05
• neutralointisakka 19 02 05
• öljyn poltossa syntyvä tuhka 10 01 04.

Neutraloitu regenerointisakka ja neutralointisakka sekä öljyn poltossa syntyvä lentotuhka ja kattilatuhka ovat ongelmajätteitä. Muilta osin toiminnassa muodostuvien jätteiden luokittelu jätteiksi ja ongelmajätteiksi on lupahakemuksessa ilmoitetun mukainen.

= = =

Jätteiden käsittely

15. Terässulaton raaka-aineena käytettävä romu tulee varastoida vesitiiviillä ja viemäröidyillä alueilla, joilta hulevesien kulkeutuminen maaperään on estetty. Suurikokoista ja puhdasta palaromua voidaan varastoida myös sorapintaisella kentällä. Muodostuvat hulevedet tulee käsitellä öljynerotuksella ennen niiden johtamista sadevesiviemäriin.

= = =

Terässulattokuonan läjitysalue

Varastointi

29. Toiminnassa käytettävät raaka- ja tuotantoaineet, kemikaalit, polttoaineet ja prosessiliuokset sekä muodostuvat jätteet tulee varastoida siten, että varastoinnista ei aiheudu haittaa tai vaaraa ihmisten terveydelle tai ympäristölle.

= = =

Tarkkailu- ja raportointimääräykset

Päästötarkkailu

38. Jaloterässulattojen suodatinlaitosten (päästökohteet 15.1, 15.2, 15.3, 15.4, 15.5, 15.6 ja 15.7) poistokaasujen hiukkaspitoisuutta tulee tarkkailla jatkuvatoimisesti 1.1.2003 alkaen.

= = =

Lupamääräysten perustelut

Lupamääräyksen 11 perustelujen mukaan aikaisemmista luvista poiketen A Oy:n ferrokromitehtaan kuona on luokiteltu lupamääräyksessä jätteeksi, koska jätteiden valvonta- ja hallintajärjestelmän tulisi kattaa kaikki ne aineet, joista omistaja hankkiutuu eroon. Ferrokromikuona on rinnastettavissa muihin toiminnassa muodostuviin kuoniin, joista toiminnanharjoittaja hankkiutuu eroon sijoittamalla ne kaatopaikalle. Sillä seikalla, että ferrokromikuonaa myydään käytettäväksi maarakentamisessa, ei ole merkityssä arvioitaessa, onko kuona jätettä.

Ferrokromikuonan toimittamista hyötykäyttöön maarakentamisessa ei voida pitää jätelain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä toimintona, sellaisena yhdennettynä tuotannon osana, jossa kuona käytetään tai kulutetaan välittömästi sellaisenaan esimerkiksi siirtämällä se suoraan seuraavaan prosessivaiheeseen ilman siihen kohdistuvia hyödyntämis- tai huolehtimistoimia, kuten varastointia tai muuta käsittelyä. Sillä, onko kysymyksessä granulikuona tai palakuona, ei ole merkitystä arvioitaessa, onko kuona jätettä. Aineen koostumuksellakaan ei ole välitöntä merkitystä arvioitaessa, onko aine jätelaissa tarkoitettua jätettä. Aineen koostumusta on käytetty hyväksi arvioitaessa, mihin jäteluokkaan jäte kuuluu, ja minkälaisia terveyden- ja ympäristönsuojelullisia vaatimuksia jätteeseen on kohdistettava.

Lupamääräyksen 15 perustelujen mukaan B Oy:n terästehtaan terässulaton raaka-aineena käytettävä romu on jätettä, joka voi sisältää haitallisia aineita. Niiden maaperään kulkeutumisen estämiseksi romu on edellytetty varastoitavaksi vesitiiviillä ja viemäröidyillä alustoilla. Suurikokoisen ja puhtaan romun varastointia varten on myönnetty mahdollisuus poiketa lupamääräyksestä. Esimerkiksi rakennusterästen ja laivojen runkopalojen osalta on mahdollista varmistua jo etukäteen, ettei niissä ole haitta-aineita, jolloin niiden sijoittaminen maapohjaiselle alustalle ei aiheuta ympäristöriskiä.

Lupamääräyksen 38 perustelujen mukaan B Oy:n jaloterässulattojen hiukkaspäästöjä on pidettävä niiden laatu ja määrä huomioon ottaen ilmansuojelun kannalta T:n tehtaiden merkittävimpinä päästöinä. Niissä on merkittävinä pitoisuuksina ympäristölle ja terveydelle hyvin haitallisia aineita, jotka jo pieninä määrinä saattavat aiheuttaa ympäristön pilaantumista ja joiden aiheuttamia haittavaikutuksia pitkällä aikavälillä on vaikeata ennustaa. Päästöissä esiintyy muun muassa kuudenarvoista kromia, joka on todettu karsinogeeniseksi (syöpävaaralliseksi) ja mutageeniseksi (perimää vaurioittavaksi) sekä herkistäväksi aineeksi. Tällaiset päästöt on rajoitettava mahdollisimman vähäisiksi.

Kun otetaan huomioon hiukkaspäästöjen laatu ja käsiteltävät suuret poistoilmamäärät, hiukkaspäästöjen seuranta ja päästöraja-arvojen valvonta edellyttävät jaloterässulattojen pääpäästökohteissa jatkuvatoimista pitoisuusmittausta. Muissa kohteissa kertaluonteiset mittaukset yhdessä asianmukaisen käyttötarkkailun kera riittävät seurannan ja valvonnan tarpeisiin.

Ympäristölupavirasto on päätöksensä kohdassa "kumoutuvat päätökset" huomauttanut, että nyt kysymyksessä oleva ympäristölupapäätös korvaa aikaisemmat jätelain (1072/1993), ympäristölupamenettelylain (735/1991), meluntorjuntalain (382/1987), ilmansuojelulain (67/1982), jätehuoltolain (673/1978), terveydenhoitolain (469/1965) sekä eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) nojalla annetut luvat ja päätökset. Korvattavien päätösten mukaiset päästörajat sekä tarkkailu ja muut velvoitteet ovat kuitenkin voimassa, kunnes ympäristölupapäätöksen mukaiset päästörajat ja velvoitteet tulevat voimaan. Jos asetuksella annetaan nyt myönnetyn luvan määräyksiä ankarampia säännöksiä tai luvasta poikkeavia säännöksiä luvan voimassaolosta tai tarkistamisesta, on asetusta luvan estämättä noudatettava.

Ympäristölupavirasto on päätöksensä kohdassa "lupamääräysten tarkistaminen" vielä määrännyt, että luvansaajien tulee panna lupamääräysten tarkistamista koskeva hakemus vireille ympäristölupavirastossa 31.3.2007 mennessä ja liitettävä tähän hakemukseen määräyksessä lähemmin selostettua ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentissa tarkoitettua selvitystä.

Ympäristölupavirasto on yhtiöiden hakemuksesta ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla päätöksestä ilmenevin perustein lopuksi määrännyt, että A Oy:n ja B Oy:n terästehtaan laajennus voidaan ottaa käyttöön muutoksenhausta huolimatta. Tällöin ympäristölupaviraston päätöstä on sovellettava luvan saajien koko toimintaan. Samalla ympäristölupavirasto on lausunut, että muutoksenhakuviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon, sekä antanut määräyksen yhtiöiltä ennen lupapäätöksen mukaisen toiminnan aloittamista vaadittavasta vakuudesta.

Käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A Oy ja B Oy ovat ympäristölupaviraston päätöksestä tekemässään valituksessaan vaatineet kumottaviksi muun ohella ferrokromiprosessin kuonafaasista valmistettuja tuotteita koskevaan lupamääräykseen 11 sisältyvän tulkinnan ferrokromitehtaan murskatun ja rakeistetun kuonan luokittelemisesta yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelon (1129/2001) mukaiseksi jätteeksi, samoin kuin teräsromua koskevaan lupamääräykseen 15 sisältyvän tulkinnan terässulaton raaka-aineena käytettävän romun määrittelemisestä jätteeksi, sekä lupamääräyksen 38 muuttamisen.

Yhtiöt ovat lupamääräystä 11 koskevien muutosvaatimustensa osalta esittäneet, että kuonafaasista valmistettavat tuotteet eivät ole jätedirektiivin tai jätelain (1072/1993) tarkoittamia jätteitä, koska niitä ei ole poistettu tai aiottu poistaa käytöstä eivätkä valittajat ole velvolliset poistamaan niitä käytöstä. Ferrokromiprosessin suunnittelun lähtökohta on ollut ja on edelleen, että tehtaan päätuote on ferrokromi ja muita tuotteita ovat sulasta kuonafaasista valmistettavat eristehiekkatuotteet ja niin sanotusta palakuonasta prosessoitavat muut tuotteet. Näitä muita tuotteita on myyty jo 33 vuoden ajan rakennuskäyttöön sitä mukaa kuin niitä valmistuu. Ne täyttävät niin tuottaja- kuin myyntiyhtiön kannalta myyntituotteelle asetettavat teknisen ja taloudellisen hyödyn ja lisäarvon samoin kuin ympäristönsuojelun vaatimukset ja ovat teknisiltä ominaisuuksiltaan vastaavia kivituotteita parempia.

Suurin osa ferrokromiuunin sulasta kuonafaasista rakeistetaan omana teknisenä prosessinaan. Vedellä tapahtuva rakeistusprosessi on monta vuotta kestäneen kehitystyön tulos ja se on patentoitu. Kuona muutetaan prosessissa raemaiseksi, kovaksi, kiinteäksi ja liukenemattomaksi tuotteeksi, jolla on erinomainen rakennustekninen eristyskyky ja routiintumattomuus. Prosessissa sulan kuonafaasin ominaisuudet muuttuvat jyrkästi, eikä siitä enää voida käyttää metallurgista kuona -nimitystä. Näin ollen näitä tuotteita ei voida luokitella jäteluokkaan 10 02 02 eli "käsittelemättömät kuonat".

Se osa kuonafaasia, jota ei rakeisteta, käsitellään välittömästi D Oy:n laitoksella. Tämän ferrokromin valmistuksen sivutuoteprosessoinnin lopputuotteina saadaan erilaisia seulottuja murske- ja sepelituotteita ja tulenkestävien materiaalien runkoainetta. Edellämainitut tuotteet eivät ole kuonaa enää metallurgisessa ja jäteluokitussäännösten tarkoittamassa mielessä, vaan ferrokromiprosessista jatkuvan, katkeamattoman teollisen prosessin kautta syntyviä, laatu- ja tuotekriteerit täyttäviä tuotteita. Nämä tuotteet eivät ole kuonan käsittelyssä syntyviä jätteitä, koska materiaalien hylkäämistä ei tapahdu. Näin ollen näitä tuotteita ei voida luokitella jäteluokkaan 10 02 01 eli "kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet".

Kuonatuotteet eivät myöskään ole jätteitä kestävän kehityksen ja luonnonvarojen kestävän käytön periaatteiden nojalla. Ne täyttävät laatu- ja ympäristökriteerit ja edistävät kestävää kehitystä.

Kaikki kuonatuotteet myy markkinoille D Oy, joka ostaa materiaalit A Oy:ltä erikseen neuvoteltavilla hinnoilla. Tuotteiden myynti on tapahtunut aina kannattavasti, ja kumpikin yhtiö on saanut lisäarvoa tuotteista.

Käytännössä eristehiekkatuotteiden toimittaminen asiakkaalle tapahtuu välittömästi prosessista ilman välivarastointia. Vain osa seulotuista ja metallinerotusprosessin läpikäyneistä murske- ja sepelituotteista lähtee välivaraston kautta.

Kuona on metallurginen termi, joka tarkoittaa metallien valmistuksessa syntyvää silikaattipohjaista oksidisulaa. Sillä on metallien valmistuksessa useita tärkeitä tehtäviä eikä yleistermiä "kuona" voida käyttää synonyyminä jätteelle. Jos tuotteen lähtöaine on kuona, se ei myöskään tarkoita, että tuote olisi jätettä.

Kun lupaviranomainen ei ole aikaisemminkaan luokitellut mainittuja tuotteita jätteeksi, yhtiöillä on ollut perusteltu syy olettaa, että kuonatuotteita voidaan myydä kuten ennenkin tuotteina eikä jätteinä.

Yhtiöt ovat lupamääräystä 15 koskevan muutosvaatimuksensa osalta esittäneet, että myöskään teollinen teräsromu ei ole jätettä, vaan ikuisesti kierrätettävissä olevaa, kaupalliset ja yleisesti hyväksytyt laatukriteerit täyttävää tuotetta. Se on pääraaka-aine ruostumattoman teräksen valmistuksessa. A Oy:n käyttämä romu on lajiteltua, käsin tai koneellisesti paalattua, murskattua, leikattua tai briketoitua, tiukat laatuvaatimukset täyttävää raaka-ainetta, jota voidaan käyttää prosessissa sellaisenaan ilman esikäsittelyä. Metalliromua ei yhtiön tietojen mukaan pidetä muualla Euroopassa jätteenä. Romuraaka-aineen tulkinta jätteeksi johtaa siihen, että Suomessa teollisuus, joka käyttää romua raaka-aineena, asetetaan eri asemaan kuin vastaava teollisuus muissa maissa. Jätetulkinta vaikuttaa yrityksen kilpailukykyyn ja muodostaa siten kaupan esteen ja kilpailun vääristymän. Teollisen romun käyttäminen raaka-aineena säästää luonnonvaroja, vähentää ympäristöpäästöjä ja edistää siten kestävää kehitystä. Tämän johdosta päätös tulee kumota myös kestävän kehityksen vastaisena.

Jätetulkinta on johtanut myös kohtuuttomaan vaatimukseen varastoida romu "vesitiiviillä ja viemäröidyllä alueilla, joilta hulevesien kulkeutuminen maaperään on estetty". Tehtaalle sisäänostettava romu ei sisällä öljyjäämiä tai vastaavia epäpuhtauksia. Vaatimus varastokenttien päällystämiseksi vedenpitäviksi ja viemäröimiseksi ei ole ympäristönsuojelun kannalta perusteltavissa.

Yhtiöt ovat lupamääräystä 38 koskevan muutosvaatimuksensa osalta esittäneet, että määräys kaikkien jaloterässulattojen suodatinlaitosten (seitsemän kappaletta) poistokaasujen jatkuvatoimisesta mittauksesta on kohtuuton, koska vielä ei ole sellaista tekniikkaa, jonka laitetoimittajat voivat taata täydellä varmuudella soveltuvan kyseisiin kohteisiin ja pieniin pitoisuuksiin niin sanottuina virallisina mittauksina. Mittaustekniikan vaikeus suodatinlaitosten jälkeisissä kanavissa korostuu, kun ilmamäärät ovat suuret. Tarkkailu on voitava kohdistaa oleellisiin päästölähteisiin.

D Oy on ympäristölupaviraston päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut, että lupapäätös kumotaan siltä osin kuin ympäristölupavirasto on määritellyt A Oy:n ferrokromitehtaan murskatun ja rakeistetun kuonan jätteeksi. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että lupapäätös palautetaan ympäristölupavirastoon uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin ympäristölupavirasto on määritellyt A Oy:n ferrokromitehtaan murskatun ja rakeistetun kuonan jätteeksi.

Yhtiö on valituksessaan esittänyt ympäristölupaviraston tehneen päätöksen sellaisessa asiassa, josta lupahakemuksessa ja sen käsittelyssä ei ole lainkaan ollut kysymys. Yhtiö on hakenut lupaa rikastamon toiminnalle, ei ferrokromituotteiden käyttämiseen tai hyödyntämiseen, koska nämä tuotteet eivät aiemmin ole olleet jätettä. Päätöksessä on yhtiölle täysin yllättäen ferrokromitehtaan kuona luokiteltu aikaisemmasta käytännöstä poiketen jätteeksi. Yhtiölle ei ole lupamenettelyssä annettu mahdollisuutta esittää omaa näkökantaansa.

Yhtiö on edelleen esittänyt markkinoivansa ferrokromikuonatuotteet, joista pääosa on A Oy:n prosessoimaa rakeistettua kuonaa. Rakeistamaton osa kuonasta käsitellään D Oy:n laitoksella. Ferrokromikuonasta valmistettujen tuotteiden käyttöalue on laaja. Rakeistettua kuonaa käytetään sen kantavuus-, lämpöeristys- ja hydraulisiin ominaisuuksiin perustuen maa- ja tierakennuksessa kantavuutta lisäävänä suodatinmateriaalina, rakennusten perustuksissa sekä salaojien ja putkikaivantojen täyttömateriaalina. Yhtiön laitoksella valmistetut murskatut kuonatuotteet käytetään muun muassa parhaaseen luokkaan kuuluvana asfaltin runkoaineena, tulenkestävien rakennusmateriaalien runkoaineena sekä betonin runkoaineena, josta on yksityiskohtaiset laatu- ja käyttövaatimukset rakentamismääräyskokoelmassa. Käyttämällä rakentamisessa kuonatuotteita ei tuhlata uusiutumattomia luonnonvaroja, säästetään energiaa ja vältetään luonnonmateriaalin louhimisen aiheuttamat haitalliset maisemavaikutukset.

A Oy ja B Oy ovat hallinto-oikeuteen 13.5.2002 saapuneessa kirjoituksessaan pyytäneet, että hallinto-oikeus kiireellisesti kieltää ja/tai määrää ympäristölupapäätöksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi muun ohella siltä osin kuin ympäristölupa velvoittaa yhtiöt vastaisuudessa käsittelemään ferrokromin tuotannossa syntyviä ferrokromikuonatuotteita ja terästuotannon pääraaka-aineena käytettävää teräsromua jätelaissa tarkoitettuina jätteinä.

Vaasan hallinto-oikeus on 19.6.2002 antamallaan välipäätöksellä n:o 02/0119/3 jättänyt myöhään tehtynä tutkimatta täytäntöönpanon kieltämistä koskevat A Oy:n ja B Oy:n vaatimukset.

Korkein hallinto-oikeus on 30.9.2002 antamallaan päätöksellä taltionumero 2323 hylännyt A Oy:n ja B Oy:n hallinto-oikeuden välipäätöksestä tekemän valituksen.

L:n ympäristökeskus, T:n kaupungin ympäristö- ja pelastuslautakunta, kauppa- ja teollisuusministeriö, N:n lääninhallitus ja L:n tiepiiri ovat antaneet valituksista vastineet.

Ympäristökeskus on vastineessaan esittänyt, että päätöksenteon pohjaksi pyydetään ulkopuolisen mittausteknisen asiantuntijatahon kirjallinen selvitys tai lausunto jatkuvatoimisten hiukkasmittausten käyttökelpoisuudesta.

Ympäristölupavirasto on antanut lausunnon valituksen ja vastineiden johdosta.

A Oy ja B Oy sekä D Oy ovat antaneet vastaselitykset asiassa annettujen vastineiden ja ympäristölupaviraston lausunnon johdosta. D Oy on toimittanut hallinto-oikeuteen 11.11.2002 vielä lisälausuman.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus , joka on toimittanut asiassa katselmuksen 13.6.2002, on valituksenalaisella päätöksellään 18.6.2003, sikäli kuin nyt on kysymys, erikseen hylännyt D Oy:n vaatimuksen asian palauttamisesta ympäristölupaviraston tekemän menettelyvirheen perusteella sekä muutoin hylännyt A Oy:n ja B Oy:n sekä D Oy:n ympäristölupaviraston päätöksestä tekemät valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään menettelyvirheeseen perustunutta asian palauttamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta seuraavasti:

"D Oy on hakenut ympäristölupaa ferrokromikuonan käsittelylaitokselle, jonka toiminta käsittää murskauksen sekä rikastuksen. Raaka-aineena käytetään A Oy:n omistuksessa olevaa ferrokromitehtaan rikastamatonta kuonaa. D Oy markkinoi sekä murskatun että A Oy:ltä ostetun rakeistetun kuonan.

Ympäristölupavirasto on myöntänyt ympäristöluvan A ja B -yhtiöiden ferrokromin ja teräksen tuotantoon ja siihen liittyvien jätteiden käsittelytoimintoihin. D Oy:n osalta lupa sisältää oikeuden ferrokromitehtaan kuonan vastaanottamiseen ja käsittelyyn. Kun ferrokromitehtaan kuona on määritelty jätteeksi, sen laitos- ja ammattimaiseen hyödyntämiseen tai käsittelyyn tarvitaan ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisesti ympäristölupa. Näin ollen päätöksessä ei ole ratkaistu mitään yhtiön hakemuksen mukaiseen toimintaan kuulumatonta. Raaka-aineen ja käsitellyn kuonan määrittelystä jätteeksi voi kuitenkin aiheutua yhtiölle oikeusvaikutuksia, joihin sen olisi tullut voida varautua. Ympäristökeskuksen 30.4.2001 antamasta lausunnosta, jossa on vaadittu ferrokromitehtaan kuonan määrittelemistä jätteeksi, olisikin hallintomenettelylain 15 §:n 1 momentin mukaisesti tullut kuulla myös D Oy:tä. Koska ympäristölupa palautettavaksi vaadituilta osin koskee muitakin kuin D Oy:tä eikä lupaa voida jättää voimaan muilta osin, asian palauttaminen johtaisi hakijoille epäedulliseen lopputulokseen luvan viivästyessä. Sen vuoksi ja koska D Oy on voinut täällä valvoa puhevaltansa, hallinto-oikeus on ratkaissut asian kokonaisuudessaan välittömästi."

Valitukset muutoin hylkäävää pääasiaratkaisuaan hallinto-oikeus on perustellut seuraavasti:

"Jätteen käsite

Suomen lainsäädäntö

1.1.1994 voimaan tulleen jätelain (1072/1993) tavoitteena on tukea kestävää kehitystä edistämällä luonnonvarojen järkevää käyttöä sekä ehkäisemällä ja torjumalla jätteistä aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle.

Jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä.

Jäteasetuksen 3 §:n (472/1996) mukaan mainitussa jätelain säännöksessä tarkoitetuksi jätteeksi luokitellaan asetuksen liitteessä 1 luetellut esineet ja aineet. Liitteen mukaiseen jäteluokkaan Q 1 kuuluvat tuotannon ja kulutuksen jäännöstuotteet, joita ei ole liitteessä muutoin yksilöity, jäteluokkaan Q 8 teollisuusprosessien jäännöstuotteet, kuten kuonat ja tislauskolonnien pohjatuotteet sekä jäteluokkaan Q 16 muutkin materiaalit, aineet tai tuotteet, jotka niiden haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Ympäristöministeriö on antanut jätelain 75 §:n 1 kohdan nojalla päätöksen yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta (867/1996), joka on ollut voimassa 1.1.1997-31.12.2001. Luettelo sisältää muun ohella mineraalien tutkimisessa, louhinnassa, rikastuksessa ja muussa käsittelyssä sekä kivenjalostuksessa ja soranotossa syntyvät jätteet sekä jätteet, joita ei ole mainittu muualla.

Mainittu päätös on kumottu ympäristöministeriön asetuksella 1129/2001, joka on tullut voimaan 1.1.2002. Siinä mainitaan mm. mineraalien tutkimisessa, hyödyntämisessä, louhimisessa sekä fysikaalisessa ja kemiallisessa käsittelyssä syntyvät jätteet ja termisissä prosesseissa syntyvät jätteet. Viimeksi mainittujen prosessien osalta on mainittu erikseen kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet ja käsittelemättömät kuonat.

Kummankin luettelon johdannon mukaan se on esimerkkiluettelo jätteistä. Se ei sisällä kaikkia jätteitä, eivätkä siinä mainitut esineet tai aineet aina ole jätteitä. Esine tai aine on jätettä vain, jos se täyttää jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut jätteen tunnusmerkit.

Jätteen määritelmän perusteella keskeinen merkitys jätteeksi luokittelemisessa on sillä, mikä merkityssisältö annetaan ilmaisulle käytöstä poistaminen. Sitä ei ole jätelaissa eikä sen nojalla annetuissa säännöksissä ja luetteloissa erikseen määritelty, joten se jää kussakin yksittäistapauksessa erikseen ratkaistavaksi esineen tai aineen haltijan tarkoituksen tai olosuhteiden perusteella tehtävän objektiivisen arvion perusteella.

Jätelain 3 §:ssä mainitut jätehuollon toiminnot, jätteen kuljetus, keräys, hyödyntäminen ja käsittely ovat käytöstä poistamisen jälkeisiä toimenpiteitä. Voidaan päätellä, että aineet tai esineet, joihin kohdistetaan jätteen hyödyntämis- tai käsittelytoimintoja, ovat jätettä siihen saakka, kunnes ne hyödyntämistoiminnossa ovat muuttaneet olomuotoaan tai niistä on saatu käyttökelpoinen tuote tai ne muun käsittelytoiminnon kuin sijoittamisen seurauksena lakkaavat olemasta jätettä.

Jätelain 3 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan keräyksellä tarkoitetaan jätteen kokoamista, lajittelua tai yhdistämistä kuljetusta tai omatoimista hyödyntämistä tai käsittelyä varten, 10 kohdan mukaan hyödyntämisellä toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia sekä 11 kohdan mukaan käsittelyllä toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen vaarattomaksi tekeminen tai lopullinen sijoittaminen.

Jäteasetuksen 4 §:n mukaan jätelaissa tarkoitettua hyödyntämistä ovat asetuksen liitteessä 5 luetellut toiminnot sekä käsittelyä asetuksen liitteessä 6 luetellut toiminnot. Liitteen 5 kohdan R 4 mukaan hyödyntämistä on metallien ja metalliyhdisteiden kierrätys tai talteenotto, kohdan R 11 mukaan toiminnoissa R 1 - R 10 syntyneiden jätteiden käyttö sekä kohdan R 13 mukaan jätteiden varastointi ennen hyödyntämistoimintoja, lukuun ottamatta väliaikaista varastointia jätteen syntypaikalla ennen poiskuljetusta. Liitteen 6 kohdan D 1 mukaan käsittelyä on sijoittaminen maahan tai maan päälle, kuten kaatopaikalle ja kohdan D 15 mukaan varastoiminen ennen toimittamista johonkin käsittelytoimintoon, lukuun ottamatta väliaikaista varastointia jätteen syntypaikalla ennen poiskuljetusta.

Euroopan yhteisön lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö

Jätelailla on toimeenpantu jätteistä 15.7.1975 annettu neuvoston direktiivi 75/442/ETY, sellaisena kuin direktiivi on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY. Direktiivin jätteiden huolehtimiseen liittyvien säännösten keskeisenä tarkoituksena on ihmisten terveyden ja ympäristön suojeleminen jätteiden keräilyn, kuljetuksen, käsittelyn, varastoinnin ja kaatopaikalle sijoittamisen aiheuttamilta haitallisilta vaikutuksilta.

Direktiivin 1 artiklan a alakohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan mitä tahansa liitteessä I esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään. Liite I on kattava sisältäen viimeisen Q 16 kohdan mukaan kaikki materiaalit, aineet tai tuotteet, jotka eivät sisälly sen edellä mainittuihin luokkiin.

Jätedirektiivistä ilmenee, että hävittämisellä tarkoitetaan paitsi direktiivin liitteen II A huolehtimistoimia, myös liitteen II B hyödyntämistoimia. Hävittämisen käsitteen merkitys on sama kuin jätelain käytöstä poistamisen merkitys. Jätedirektiivistä johtuvien jäsenvaltion velvollisuuksien perusteella käytöstä poistamista on muutenkin tulkittava kuten hävittämistä.

Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuissa annetuilla tulkintaohjeilla on tärkeä merkitys pääteltäessä, onko jotakin esinettä tai ainetta pidettävä jätteenä.

Ferrokromikuonan jätemäärittelyn osalta voidaan viitata seuraaviin yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuihin: 28.3.1990 (C-206 & 207/88) Vessoso ja Zanetti, 25.6.1997 (C-304/94, C-330/94, C-342/94 ja C-224/95) Euro Tombesi ym., 18.12.1997 (C-129/96) Inter-Environnement Wallonie ASBL, 15.6.2000 (C-418/97 ja C-419/97) ARCO Chemie Nederland Ltd, 18.4.2002 (C-9/00) Palin Granit Oy ym.

Näistä yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuista ilmenee, että jätteen käsitettä ja siihen liittyvää hävittämisen käsitettä ei voida tulkita suppeasti. Se, onko esine tai aine jäte, on selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella sen mukaan, vastaako se jätteen määritelmää ja siten, että jätedirektiivin tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa.

Ratkaisuista voidaan edelleen päätellä, että jätemäärittelyssä sillä seikalla ei ole merkitystä, voidaanko esinettä tai ainetta hyödyntää ilman huomattavia muutoksia ja onko sillä kaupallista arvoa. Ainetta ei voida myöskään jättää jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että aine on suoraan tai välillisesti mukana teollisuusprosessissa.

Se, että aine on tuotantoprosessissa syntyvä sivutuote, joka ei ole prosessin pääasiallinen tarkoitus, on indisio siitä, että kysymyksessä on jäte. Tilanne on sama, jos ainetta on käytettävä erityistä varovaisuutta noudattaen sen vuoksi, että sen koostumus voi olla vaaraksi ympäristölle. Vaaraa voi aiheutua myös aineen käsittelytavasta.

Toisaalta ratkaisuista voidaan päätellä, että tuotantoprosessin tuloksena syntyvää sivutuotetta ei välttämättä ole pidettävä jätteenä, vaan se voi olla myös varsinainen tuote, jos sen uudelleen käyttö on mahdollista ilman edeltäviä muuntamistoimia ja uudelleen käyttö on varmaa eikä vain mahdollista. Uudelleen käytön todennäköisyyteen vaikuttaa siitä haltijalle tuleva taloudellinen etu. Indisio jätteestä kuitenkin on, jos aine on haltijalle rasite eli haltijalle on edullista pyrkiä rajoittamaan sen määrää. Nämä seikat eivät kuitenkaan ole kokonaisarvostelussa yksinään ratkaisevia.

Ferrokromikuonan jäteluokitus

Palakuona

A ja B yhtiöissä suurin osa ferrokromiuunin sulasta kuonafaasista rakeistetaan vesisuihkulla ja se osa, jota ei voida rakeistaa, jäähdytetään ilmajäähdytyksellä niin sanotuksi palakuonaksi. Palakuona on selvästi teollisuusprosessissa syntyvä jäännöstuote, jonka haltija poistaa, aikoo poistaa tai on velvollinen poistamaan käytöstä. Kuonaa ei voida sellaisenaan ottaa takaisin prosessiin eikä murskaamattomana käyttää muuhunkaan tarkoitukseen.

Rakeistettu ja murskattu kuona

Kuonan rakeistuksessa käytettävä vesisuihku jäähdyttää kuonan ja vähentää samalla merkittävästi jäähdytyksessä käytettävien jätevesien syanideja kun ne haihtuvat ja hapettuvat vesisuihkun kohdatessa kuuman kuonan. Granuloitu kuona on hiekkamaisen rakeista ja lasimaista. Se soveltuu hakijan mukaan käytettäväksi tie- ja talonrakentamisessa eristävänä materiaalina.

D Oy:ssä metallin erotusprosessissa otetaan talteen palakuonan sisältämä ferrokromi, joka palautetaan tuotantoprosessiin. Kysymys on tältä osin metallin tai metalliyhdisteen talteenottoon tähtäävästä jätteen hyödyntämisestä. Ferrokromin metallinerotuksen jäännöskuonaa sellaisenaan on pidettävä selvästi jätteenä palakuonan tavoin.

Kun jäännöskuona murskataan ja seulotaan käyttökelpoisiin raekokoihin, saadaan hakijoiden mukaan maanrakennusaineina käytettyjä murske- ja sepelituotteita sekä tulenkestävien materiaalien runkoainetta.

Hakijoiden mukaan sekä rakeistettu että murskattu kuonatuote on ainakin toistaiseksi kyetty markkinoimaan sitä mukaa kuin niitä on tuotettu. Katselmuksella ei todettu merkittäviä aineiden varastointikasoja.

Jäteluokituksen puolesta puhuu rakeistetun kuonan osalta se, että kysymys on pääasiallisen tuotteen valmistuksen ohessa syntyvästä sivutuotteesta. Murskattu kuona taas on jätteen hyödyntämisen eli metallin talteenoton jälkeinen jäämä, jonka ainekoostumus ei murskauksessa ja seulonnassa muutu. Kummankin kuonatuotteen määrää hakijoilla olisi syytä niin taloudellisilla kuten ferrokromin saannin kuin muillakin perusteilla rajoittaa, jos se olisi mahdollista. Myynnin voitollisuudesta ei ole esitetty selvitystä.

Toisaalta, vaikka rakeistusprosessia ei voida pitää pääasiallisesti jätteen tuotteeksi muuttamiseksi tehtynä hyödyntämistoimena, se ei välttämättä ole esteenä rakeistetun kuonan luokittelemiseksi todelliseksi maanrakennustuotteeksi. Samoin vaikka aineen koostumus ei murskauksessa ja seulonnassa muutu, se ei välttämättä ole esteenä lopputuloksen pitämiselle todellisena tuotteena.

Koska jätearvioinnissa on mainituin tavoin eri suuntaan johtavia seikkoja, hallinto-oikeus katsoo, että kokonaisarvostelussa ratkaisevaksi seikaksi muodostuu se, onko rakeistetulla kuonalla ja murskatulla kuonalla niiden koostumuksen tai käyttötavan osalta ominaisuuksia, joiden johdosta niiden käyttö aiottuun tarkoitukseen edellyttäisi ympäristösyistä viranomaisen lupaa tai yleisohjeita.

Esko Rossi Oy on laatinut 12.9.2001 riskinarvion ferrokromikuonan käytöstä maarakentamisessa. Yleisarvioinnin perusteella kuonan pölyämisestä, suorasta kosketuksesta tai tahattomasta kuonan nielemisestä ei aiheudu merkityksellistä riskiä. Nikkelin ja sinkin kokonaispitoisuudet ja liukoisuudet todettiin niin pieniksi, että kyseisistä metalleista ei ole vaaraa kuonaa käytettäessä. Mallilaskelmien perusteella on ilmeistä, että kolmenarvoista kromia ei kulkeudu rakenteesta pohjaveteen pitkälläkään aikavälillä. Kuudenarvoista kromia ja molybdeeniä voi kulkeutua pohjaveteen, mutta pitoisuudet jäävät pohjavesissä niin pieniksi, että merkityksellistä terveydellistä tai ekologista riskiä ei aiheudu.

Liukoisuustutkimusten perusteella kuudenarvoisen kromin ja molybdeenin pitoisuudet ferrokromikuonan suotovedessä voivat kuitenkin olla niin korkeita, että suotoveden pääsy laimentamattomana esimerkiksi karjan juomavesialtaisiin on tarpeen estää. Kuudenarvoinen kromi pelkistyy vähitellen vaarattomaan kolmenarvoiseen muotoon.

Heini Jokisen kirjallisuustyössä (2002) todetaan ferrokromikuonatuotteiden ympäristökelpoisuudesta muun muassa seuraavaa: FeCr-kuonassa ei ole vapaata kvartsia eikä vahingollisia raskasmetalleja haitallisessa määrin lukuun ottamatta kromimäärää. Kromi esiintyy kuonassa yleensä kolmenarvoisena. Kuudenarvoisen kromin pitoisuus on materiaalin kromipitoisuuteen nähden vähäinen. Kuudenarvoinen kromi on karsinogeeninen. Happamissa olosuhteissa kromin liukoisuus näyttää lisääntyvän. Kirjallisuustyöhön liitettyjen liukoisuustestien mukaan kromin liukoisuus ferrokromikuonasta vaihteli 0,17-9,2 mg/kg. NEN 7341-testin mukaan liukoisuus oli 87 mg Cr _tot /kg.

Jokisen kirjallisuustyössä todetaan ferrokromikuonaa käytettävän varsinkin rakennusten ja teiden pohjarakenteisiin. Kuonasta aiheutuva ympäristökuormitus on pääasiassa hajakuormitusta: tiealueilla kuonahiekka voi teoriassa joutua alttiiksi pitkäaikaiselle sade- ja valumavesien huuhtelulle. Edelleen todetaan, että kun ferrokromikuonalla rakennettaessa rakenne peitetään, leviäminen sadevesien aiheuttaman eroosion vaikutuksesta on merkityksetöntä.

Käytettävissä olevan vähäisen aineiston pohjalta voidaan katsoa, että ferrokromikuonan hyödyntäminen maarakentamisessa edellyttää aineen kromipitoisuuden vuoksi huolehtimistoimia mahdollisten haittojen estämiseksi. Esimerkiksi kuonan käyttö pohjavesialueilla voi aiheuttaa ympäristöriskejä.

Hallinto-oikeus katsoo, että ferrokromikuona on myös rakeistetun ja murskatun kuonan osalta asiassa esitettyjen selvitysten perusteella jätettä siitä huolimatta, että murskattua kuonaa voidaan ilmeisen haitatta käyttää betoni- ja tiiliteollisuuden raaka-aineena ja että sitä ja rakeistettua kuonaa voidaan todennäköisesti haitatta käyttää tietyissä käyttökohteissa ja tietyin edellytyksin tärkeiden pohjavesialueiden ulkopuolella ja pohjavesipinnan yläpuolella. Lupaa edellyttämättömien jätteen käyttökohteiden, käyttötapojen ja muiden käyttöohjeiden määrittely ei kuulu lupaviranomaiselle jätteen tuottajan ympäristölupaa koskevassa asiassa.

Kuten jätedirektiivin 11 artiklasta ilmenee, jätteiden hyödyntämistä suorittavat yritykset voidaan vapauttaa luvanhakuvelvollisuudesta, jos toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet kutakin toimintaa koskevat yleiset säännöt, joissa määritellään jätelajit ja -määrät ja jos jätelajit ja -määrät ovat sellaisia, että ne täyttävät 4 artiklassa mainitut vaarattomuusedellytykset. Mainittua toimintaa harjoittavat laitokset ja yritykset on rekisteröitävä.

Ferrokromikuonan osalta tässä asiassa huomioon otettavia yleisiä määräyksiä ei ole toistaiseksi annettu.

Rauta- ja teräsromu

Rauta- ja teräsromu ovat käytöstä pois jäänyttä metalliromua, jota tässä tapauksessa on ennen terässulaton raaka-aineeksi toimittamista kerätty tai purettu erilaisista esineistä sekä mahdollisesti puhdistettu mahdollisimman vähän muita aineita sisältäväksi romua raaka-aineena käyttävän tilaajan vaatimusten mukaisesti. Romua on lisäksi tarpeen mukaan lajiteltu, paloiteltu tai murskattu.

Hallinto-oikeus katsoo, että kaikki mainitut toimet ovat jätteen kierrätykseen ja talteenottoon kuuluvia hyödyntämistoimintoja, joiden jälkeenkään romua ei pääosin voida käyttää sellaisenaan kuin sulatusprosessin raaka-aineeksi. Siltä osin kuin romu mahdollisesti sisältää erilaisia rauta- tai teräsesineitä, joita ehkä voitaisiin käyttää puhdistettuina sellaisenaan uudelleen, on todettava, ettei yhtiöllä ole sellaista käyttötarkoitusta. Romu lakkaa tässä tapauksessa olemasta jätettä vasta sulatusprosessissa. Arvosteluun ei vaikuta, miten puhdasta rautametallia tai terästä romu on.

Rautaromun luokitteleminen jätteeksi on Euroopan laajuinen ongelma. Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTy) neuvoa-antava komitea on 10.10.1997 antanut päätöslauselman (97/C 356/05) rautaromun luokittelemisesta. Päätöslauselmassa on todettu, että Euroopan unioni katsoo rautaromun nykyisin jätteeksi, vaikka sitä ei pidetäkään vaarallisena. Komitea on todennut Euroopan parlamentin suosittelevan, ettei rautaromua enää luokiteltaisi jätteeksi. Komitea toteaa myös, että Yhdysvallat katsoo rautaromun tuotteeksi eikä jätteeksi. Päätöslauselmasta tarkemmin ilmenevillä perusteilla EHTY:n neuvoa-antava komitea pitää erittäin tärkeänä, että rautaromu katsotaan tuotteeksi ja poistetaan jätteitä koskevalta OECD:n listalta sekä Euroopan unioinin jätteitä koskevasta säännöstöstä.

Euroopan neuvoston asetuksen 259/93 (jätteensiirtoasetus) liitteessä II (vihreä jäteluettelo 1999/816/EY) on mainittu nimike GA 430 rauta- ja teräsromu. Rauta- ja teräsromun sisällyttäminen vihreään jäteluetteloon merkitsee sitä, että näitä voidaan siirtää Euroopan yhteisön jäsenmaiden välillä hyödynnettäväksi ilman asetuksen valvonta- ja tarkastusmenettelyä.

Kestävän kehityksen periaatteen huomioon ottaminen

Jätelain ja jätedirektiivin tavoitteena on tukea kestävää kehitystä edistämällä jätteiden hyödyntämistä tai niistä huolehtimista siten, ettei aiheuteta vaaraa ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Koska ympäristönsuojelu on osa kestävää kehitystä sekä jätelain ja jätedirektiivin tavoitetta, aineen luokitteleminen jätteeksi ei ole kestävän kehityksen periaatteen vastaista, kun se tapahtuu mainittujen säännösten mukaisten kriteerien perusteella. Näin on asiassa tapahtunut.

Lupamääräys 11

Kuten edellä jätteen määrittelyä koskevasta perustelusta ilmenee, jäteluetteloiden perusteella ei voida määritellä sitä, onko aine, materiaali tai esine jätettä vai ei. Jäteluokituksen tekotavasta ja tarkoituksesta riippuen sillä voi kuitenkin olla merkitystä määriteltäessä ympäristöluvassa sen varastoinnin tai muun hyödyntämisen edellyttämiä lupamääräyksiä. Kysymyksessä oleva yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelo (1129/01) on esimerkkiluettelo, jolla ei ongelmajätteitä koskevaa rajanvetoa ehkä lukuun ottamatta ole mainitunlaista merkitystä.

Kun ferrokromikuonan jäähdyttämistä vedellä (rakeistamisprosessi) ei ole edellä pidetty ferrokromin valmistusprosessista erillisenä rakeistetun kuonan valmistuskäsittelynä, rakeistetun kuonan on katsottava kuuluvan mainitun luettelon luokkaan 10 02 02 "käsittelemättömät kuonat".

D Oy:n laitoksella ferrokromikuonan metallinerotusprosessissa jäänyttä jätettä on edellä pidetty jätteenä siitä riippumatta, murskataanko ja seulotaanko sitä vai ei. Näin ollen tuo jäte kuuluu mainitun luettelon luokkaan 10 02 01 "kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet".

Lupamääräys 15

Hallinto-oikeus katsoo, ettei lupamääräystä voida pitää kohtuuttomana.

Lupamääräys 38

Jaloterässulaton päästöt ovat niiden laatu ja määrä huomioiden ilmansuojelullisesti T:n tehtaiden merkittävimmät päästöt. Lupamääräyksessä esitettyä mittausvelvoitetta ei voida pitää kohtuuttomana. Nykytilanteessa tarkkailu on perustunut kolmen tai kuuden vuoden välein tehtäviin kertaluonteisiin mittauksiin ja käytön tarkkailuun. Vaikka tällä hetkellä käytettävissä olevan mittaustekniikkaan liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, poistokaasujen hiukkaspitoisuuden jatkuvatoiminen mittaus on yleisesti käytössä olevaa tekniikkaa teollisuudessa."

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A Oy ja B Oy ovat valituksessaan hallinto-oikeudessa esittämänsä uudistaen, viitaten siellä esittämiinsä asiantuntijaselvityksiin vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä on katsottu rakeistetun ferrokromikuonan kuuluvan yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelon (1129/2001) luokkaan 1002 02 "käsittelemättömät kuonat", ferrokromitehtaan murskatun kuonan kuuluvan mainitun luettelon luokkaan 100201 "kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet", ferrokromitehtaan murskattujen ja seulottujen kuonatuotteiden raaka-aineena käytettävän palakuonan olevan jätettä, ferrokromin metallinerotuksen jäännöskuonan olevan jätettä ja kuuluvan edellä tarkoitetun luettelon luokkaan 100201 "kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet" sekä rauta- ja teräsromun olevan jätelaissa tarkoitettua jätettä. Lupamääräyksen 11 mukaisesta jäteluokittelusta on siis poistettava "ferrokromitehtaan murskattu kuona" 100201 ja "ferrokromitehtaan rakeistettu kuona" 100202.

Yhtiöt ovat myös vaatineet terässulaton raaka-aineena käytettävän romun varastointia koskevan lupamääräyksen 15 kumoamista kohtuuttoman taloudellisen rasitteen aiheuttavana.

Yhtiöt ovat edelleen vaatineet päästötarkkailua koskevan lupamääräyksen 38 muuttamista kuulumaan seuraavasti:

"Jaloterässulattojen AOD-, valokaari- ja kromikonvertterien pölysuodatinlaitosten (4 kpl) poistokaasuja tulee tarkkailla jatkuvatoimisesti 1.1.2003 lähtien laitosten käyttötarkkailuun liittyen, muita laitoksia (3 kpl) määräaikaisin mittauksin."

Yhtiöt ovat vielä vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kiireellistä keskeyttämistä.

Yhtiöt ovat lopuksi vaatineet, että korkein hallinto-oikeus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla välittömästi määrää yhtiöiden hallinto-oikeuteen tekemän valituksen liitteenä 9 olevassa asiakirjassa esitetyt kuonatuotteiden myyntiä koskevat luottamuksellisiksi merkityt tiedot salassapidettäväksi. Nuo tiedot on esitetty hallinto-oikeuden todettua valituksenalaisessa päätöksessään, ettei myynnin voitollisuudesta ollut esitetty selvitystä.

Yhtiöt ovat perustellessaan lupamääräykseen 11 liittyvää jäteluokittelua ja jätteen määritelmää koskevia vaatimuksiaan esittäneet valituksensa tueksi, että ympäristölupaviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä omaksuttu laaja jätteen käsitteen tulkinta perustuu virheellisesti tulkittuun asiakirja-aineistoon ja puutteelliseen tietoon. Päätökset ovat jätelainsäädännön alkuperäisen tavoitteen, kestävän kehityksen ja normaalin liiketoiminnan periaatteiden vastaisia. A Oy:n ferrokromitehtaan normaali teollinen tuotantoprosessi on tehtaan 34 toimintavuoden jälkeen "pilkottu" erilaisiksi jätehuoltotoiminnoiksi sekä B Oy:n terästehtaan pääraaka-aineena käyttämää teräsromua on alettu pitää jätteenä ja terästehdasta tuotantolaitoksen asemesta jätteenkierrätyslaitoksena. Jätedirektiivi ja kansallinen jätelaki mahdollistavat kuitenkin sellaisen tulkinnan, että kuonatuotteet ja teräsromu ovat tuotteita eivätkä jätettä. Ympäristölupaviraston ja hallinto-oikeuden nyt omaksuma tulkinta poikkeaa myös aikaisemmista yhtiöiden samaa toimintaa koskevista ympäristöluvista, joissa kyseisiä tuotteita ja raaka-aineita ei ole pidetty jätteinä, vaan tuotteina, kuten esimerkiksi 4.9.1995 ja 25.8.2000 myönnetyssä ympäristöluvissa. Yllättävä muutos jätteen käsitteen tulkinnassa vaarantaa myös oikeusvarmuuden, sillä yhtiöillä on ollut perusteltu syy uskoa aikaisemman tulkinnan jatkuvuuteen.

A Oy valmistaa T:n ferrokromitehtaalla ferrokromimetallia. Se tapahtuu pelkistämällä koksilla yhtiön K:n kaivoksen kromimalmirikastetta. Syntyvän ferrokromimetallin ominaisuuksien ja saatavuuden parantamiseksi prosessissa tarvitaan metallurgista kuonaa ("ferrokromikuonaa"), jota valmistetaan lisäämällä sulatukseen hallitusti, rikasteen laatu huomioon ottaen, luonnonmateriaaleja, dolomiittia, kalkkikiveä ja pii- ja alumiinimineraaleja. Tällä hetkellä käytetään vain kvartsiittia. Ferrokromiprosessissa käytettävältä kuonalta edellytetään tiettyä sähkönjohtavuutta, koska uunin tarvitsema sulatusenergia viedään kuonafaasin kautta, mutta liian suuri määrä kuonaa johtaa huonoon energiatalouteen ja metallin saatavuuden heikkenemiseen. Ferrokromitehtaan prosessi kuonametallurgioineen on suunniteltu E Oy:n omaa teknologiaa ja suomalaista osaamista soveltaen ainutlaatuiseksi patentoiduksi menetelmäksi maailmassa. Se on yhä muualla maailmassa käytössä oleviin ferrokromiprosesseihin verrattuna teknologisesti, ympäristöllisesti ja energiataloudellisesti edistynein tuotantoprosessi, joka on alallaan virallistestikin ympäristönsuojelun kannalta parasta käyttökelpoista tekniikkaa (BAT). Tehtaan päätuote on ollut ja on ferrokromi ja muita tuotteita ovat sulasta kuonafaasista valmistetut eristehiekkatuotteet ja niin sanotusta palakuonasta (FeCr-palaerote) prosessoitavat muut tuotteet. Niitä valmistetaan kahdenlaisessa prosessissa, joko rakeistamalla sula kuonafaasi tarkoitusta varten kehitetyllä patentoidulla tekniikalla, jolloin saadaan myyntiin meneviä eristehiekkatuotteita, tai valamalla sula kuonafaasi kiinteiksi kappaleiksi, joista murskauksen, pesuseulonnan ja monivaiheisen metallinerotuksen ja seulontojen avulla valmistetaan myyntituotteita rakennusteollisuuteen, teräksen seosaineiksi, asfalttimateriaaliksi ja muun muassa tulenkestävien vuoraustiilien runkoaineiksi.

Noin 60 % ferrokromitehtaan uunin sulasta kuonafaasista rakeistetaan veden avulla eristehiekkatuotteiksi. Tällöin sula kuonafaasi muuttuu merkittävästi fysikaaliskemiallisilta ominaisuuksiltaan. Siitä tulee raemaista, kovaa, kiinteätä ja liukenematonta tuotetta, jolla on erinomainen rakennustekninen eristyskyky ja routiintumattomuus. Eristehiekkatuotteita on myyty vuosikymmeniä ensisijaisesti O:n ja L:n lääneihin ja Ruotsiin. Luonnon sora ja kalliomurske eivät ominaisuuksiltaan ole kuonan veroisia.

Se osa ferrokromitehtaan uunin sulaa kuonafaasia, jota ei edellä esitetyin tavoin rakeisteta, tuotteistetaan integroidussa prosessissa välittömästi D Oy:n laitoksella, jossa kuona ensin murskataan -22 mm:n raekokoon ja seulotaan. Metalli otetaan talteen magneetti- ja ominaispainoerottimin. Tämän ferrokromin valmistuksen sivutuoteprosessoinnin lopputuotteina syntyy erilaisia seulottuja murske- ja sepelituotteita, mutta myös asfaltin ja tulenkestävien tiilten runkoainetta. Niitä markkinoidaan koko maassa. Seulottujen kuonatuotteiden hinta on noin kolminkertainen rakeistettuihin eristehiekkatuotteisiin verrattuna. Hintavinta tuotetta, tulenkestävien massojen runkoainetta, myydään tällä hetkellä vuosittain noin 6 000 tonnia. Tuote täyttää myös korkeatasoiset hygieeniset vaatimukset ja siitä valmistettuja tiiliä käytetään yleisesti Pohjoismaissa muun muassa leivinuuneissa. D Oy, joka ostaa A Oy:ltä erikseen sovittavin hinnoin kyseiset materiaalit, markkinoi ja myy loppukäyttäjille kaikki edellä mainitut tuotteet. Eristehiekkatuotteet toimitetaan käytännössä asiakkaalle välittömästi prosessista ilman välivarastointia, josta lähtee myös vain osa seulotuista ja metallinerotusprosessin läpikäyneistä murske- ja sepelituotteista. Sen sijaan päätuotetta eli palaferrokromia välivarastoidaan tehdasalueella pitempään, jopa yli vuoden ajan.

B Oy tuottaa T:n terästehtaalla ruostumatonta ja haponkestävää terästä valuaihioiksi valettuna A Oy:ltä raaka-aineina saatavista ferrokromista ja muista ferroseoksista ja nikkelistä pääraaka-aineen ollessa teräsromu. Kuumavalssaamossa terässulatolta tuleva aihio kuumennetaan ja valssataan kuumanauhaksi, joka jäähdytetään, kelataan rulliksi ja toimitetaan edelleen kylmävalssattavaksi. Kylmävalssaamossa kuumanauha käsitellään hehkutus-peittauslinjassa ja valssataan lopullisen paksuuteen. Teräsnauhan loppukäsittelyä varten on halkaisu- ja katkaisulinjoja. Lopputuotteet eli kylmävalssatut ruostumattomat ja haponkestävät teräsnauhat ja -levyt pakataan ja toimitetaan asiakkaille. Yhtiön terästehtaan käyttämä ostoromu ei sisällä enää haitta-aineita eikä ympäristölle tai terveydelle vaarallisia ainesosia.

A Oy:n ferrokromiprosessin sivutuotteina valmistettavat kuonatuotteet eivät rakennustuotteina ole jätettä. Niitä ei luokitella jätteiksi eurooppalaiseksi BAT-referenssiksi valitussa ferrokromin valmistusteknologiassa eikä muussakaan kansallisessa tai kansainvälisessä ferrokromituotantoa koskevassa asiakirjassa. Myöskään B Oy:n terästehtaalla raaka-aineena käytettävä teräsromu ei ole jäte, vaan tuote. Muutos jätteestä tuotteeksi on tapahtunut siinä vaiheessa kun teräsromu on murskattu, eroteltu, lajiteltu ja luokiteltu niin, että se voidaan käyttää sellaisenaan tuotantoprosessissa.

Hallinto-oikeus on todennut päätöksensä perusteluissa muun ohella, että koska jätearvioinnissa on eri suuntaan johtavia seikkoja, kokonaisarvostelussa ratkaisevaksi muodostuu se, onko rakeistetulla kuonalla ja murskatulla kuonalla niiden koostumuksen tai käyttötavan osalta ominaisuuksia, joiden johdosta niiden käyttö aiottuun tarkoitukseen edellyttäisi ympäristösyistä viranomaisen lupaa tai yleisohjeita. Jätedirektiivin keskeinen tavoite on jätemäärien vähentäminen sekä ihmisten terveyden ja ympäristön suojeleminen jätteiden keräilyn, kuljetuksen, käsittelyn, varastoinnin ja kaatopaikalle sijoittamisen aiheuttamilta haitoilta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee yhtiöiden käsitystä siitä, että kuonatuotteet ja teräsromu eivät ole jätettä. Tuomioistuimen Palin Granitin asiassa antaman ennakkoratkaisun mukaan aineen haitallisuus tai vaarallisuus ei ole peruste luokitella se jätteeksi. Haitalliset ja vaaralliset vaikutukset on otettava huomioon vasta sitten, kun aine tai esine on ensin luokiteltu jätteeksi. Aine tai esine ei muutu jätteeksi sillä perusteella, että sen käytölle tahdotaan antaa ympäristösyistä määräyksiä. Toisaalta käsillä olevassa tapauksessa terveys- ja ympäristösyistä annettavia määräyksiä tai viranomaisohjausta ei edes tarvita, koska jo tuotekehittely, tuotteen valmistus tietyllä tavalla ja tuotteen ominaisuudet (alhainen liukoisuus) edellyttävät, ettei tuotteen käytöstä aiheudu terveys- tai ympäristöhaittoja pitkälläkään aikavälillä. Myöskään aineen käyttö- tai käsittelytapa eivät ratkaise arvioitaessa, onko aine jätettä (asia ARCO, tuomion 64 kohta). Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi ennakkoratkaisuissaan Palin Granit Oy:n asiassa (tuomion 27 kohta) ja asiassa ARCO (tuomion 82 kohta) todennut olevan usein vaikeata erottaa jätteiden huolehtimis- tai hyödyntämistoimia muiden tuotteiden käsittelystä. Pelkästään sen perusteella, että ainekseen kohdistetaan direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B mainittu hyödyntämistoimenpide, ei voida päätellä, että kysymyksessä olisi kyseisen aineen hävittäminen ja että sitä olisi tästä syystä pidettävä jätteenä. Se, onko todellisuudessa kysymys jätedirektiivin mukaisesta jätteestä, on selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella direktiivin tavoite huomioon ottavalla tavalla ja varomalla vaarantamasta direktiivin tehoa (asia ARCO, tuomion kohdat 87 ja 88).

Hallinto-oikeus on pilkkonut yhtiön tuotantoprosessin osiin, jotka on direktiivin liitteen II B mukaisesti nimetty jätehuoltotoimenpiteiksi. Hallinto-oikeuden käsitys, että kuonatuotteiden ominaisuudet edellyttäisivät kromipitoisuuden vuoksi erityisiä huolehtimistoimia mahdollisten haittojen estämiseksi, ei pidä paikkaansa. Riskinarvioinnin ja käytännön maasto- ja laboratoriokokeiden perusteella kuonatuotteiden käytöstä ei ole odotettavissa riskejä, jotka edellyttäisivät ympäristönsuojelu- tai jätelain mukaisia valvontatoimia tai viranomaisten yleisohjeita. Tätä päätelmää tukevat tulokset suoritetuista liukoisuustesteistä laboratorio-oloissa, jotka aiheuttavat liukoisuutta maasto-olosuhteita enemmän. Tulokset ovat ollet ympäristöviranomaisten suosituksia alhaisempia. Yhtiöt olisivat voineet toimittaa lisäselvitystä kromin ja kuonatuotteiden liukoisuudesta ja metallien riskinarvioinnin luonteesta, mikäli olisi ollut ennakoitavissa, että tuotteen pitäminen jätteenä riippuu keskeisesti näistä seikoista, niin kuin nyt on yllättäen ilmennyt.

Jäteluokkaan 10 02 01 "kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet" väärin luokiteltu "murskattu kuona" eli tulenkestävien materiaalien runkoainetuote ja karkeammat murske- ja sepelituotteet eivät ole enää kuonaa metallurgisessa ja jäteluokitussäädösten tarkoittamassa mielessä, vaan ferrokromiprosessista jatkuvassa, katkeamattomassa ja tarkoitukseensa suunnitellussa teollisessa prosessissa valmistuvia, erilaiset laatu- ja tuotekriteerit täyttäviä tuotteita. Myöskään niiden raaka-aine, palakuona, ei kuulu kyseiseen jäteluokkaan 10 02 01 "kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet", koska materiaaleja ei hylätä eikä hylkäämistä voida edes vaatia.

Jäteluokkaan 10 02 02 "käsittelemätön kuona" luokitellut rakeistetut eristehiekkatuotteet valmistetaan teknisesti vaativassa rakeistusprosessissa, joka on tuotteen valmistusmenetelmä. Rakeistusprosessissa sulaa kuonafaasia käsitellään sen fysikaaliskemiallisia ominaisuuksia muuttaen niin, ettei siitä voida käyttää metallurgista nimikettä "kuona." Näitä A Oy:n tuottamia ja D Oy:n myymiä tuotteita ei ole milloinkaan suunniteltu hävitettäviksi tai hylättäviksi.

Mikäli edellä tarkoitettuja sivutuotteita ei pidetä tuotteina, kuonafaasin prosessinohjaus ja rakeistus sekä palakuonan valmistus ja monivaiheinen tuotteiden prosessointi metallinerotuksineen olisivat tarpeettomia. Yhtiöt ovat investoineet prosessiin tarkoituksella saada prosessista juuri näitä sivutuotteita, joille on toimivat markkinat. Muussa tapauksessa materiaali toimitettaisiin ilman prosessointia suoraan kaatopaikalle. Kuonan ja kuonatuotteiden valmistus on osa yhtiöiden T:n tehtaiden integroitua prosessia. Kuonatuotteiden valmistus on kuulunut jo ferrokromitehtaan perustamisesta lähtien tuotantoprosessiin, jonka yhtiö hoiti aikaisemmin itse. Kuonatuotteet eivät muodostu prosessissa itsestään, vaan niiden valmistaminen vaatii jo sulafaasin prosessinohjausta (optimointia) niin, että tuotteen koostumus ja ominaisuudet eivät ole vaaraksi tai haitaksi ympäristölle. Ferrokromikuonatuotteiden metallien liukeneminen on käytännössä estetty jo metallurgisen vaiheen toimenpitein eivätkä kuonatuotteet tarvitse hallinto-oikeuden päätöksessä viitattuja jätelain mukaisiin huoltotoimenpiteisiin verrattavia toimenpiteitä. Myös pala- ja murskekuonatuotteet ovat markkinoiden edellyttämiä tuotteita. Muutamia vuosia sitten tuotteiden loppujalostus ja markkinointi siirtyivät D Oy:lle. Prosessin osan siirtäminen toiselle toiminnanharjoittajalle ei voi olla lähtökohtana tuotteen määrittelemiselle jätteeksi. Muun muassa Keski-Euroopassa kuonat on tulkittu metalliteollisuuden jätteiksi vasta sitten kun ne hylätään ja sijoitetaan kaatopaikoille, mutta ei silloin, kun ne myydään tuotteiksi. Jätestatus haittaa A ja B -yhtiöiden T:n kuonatuotteiden liike- ja markkinointitoimintaa, luo uuden kaupan esteen ja johtaa jätelainsäädännön kestävän kehityksen tavoitteiden vastaiseen tilaan.

Ruostumattoman teräksen valmistuksen pääraaka-aine, teräsromu, on pääosin konepajojen hukkapaloja tai hallitusti purettuja rakennelmia. Purkaja /kojepaja myy metallin prosessoijille. Romun prosessoijat käsittelevät materiaalin joko murskaamalla tai lajittelemalla ja erilaisia erottimia käyttäen eli yhtiön hankkimasta laatuluokitukset täyttävästä ostoromusta on jo käytännössä poistettu haitalliset ainesosat, joita ei voida päästää tuotantoprosessiin. Mikäli näin kävisi, koko sulatuspanos menetettäisiin. Romun prosessoijat myyvät romun edelleen sen loppukäyttäjälle eli yhtiöille. Romu on siis fysikaalisilta ominaisuuksiltaan ja koostumukseltaan muuttunut jo ennen yhtiön terästehtaan prosessia. Yhtiön terästehtaalla ei tarvita romun esikäsittelyä, vaan tuote käytetään sellaisenaan raaka-aineena prosessissa. Romuraaka-aineen pääkomponentteja nikkeliä, kromia, rautaa ja molybdeenia valvotaan tarkoin ja niiden on oltava määrältään sovitulla tasolla. Kun kaikki teollisuuden käyttämä romu ostetaan laatustandardit täyttäviltä toimittajilta, ei teollinen teräsromu myynti- tai toimitusvaiheessa täytä jätteen määritelmää. Tulkinta jätteeksi johtaa siihen, että Suomessa romua raaka-aineena käyttävä teollisuus astetaan eri asemaan kuin vastaava teollisuus muissa maissa. Tulkinta vaikuttaa Suomen teollisuuden ja yhtiöiden kansainväliseen kilpailukykyyn muodostaen kaupan esteen. On merkittävä kilpailua ja markkinointia haittaava tekijä, mikäli tuotteiden ostajat uskovat T:n tehtaiden valmistavan tuotteensa jätteestä, kun muut kilpailijat käyttävät laatuluokiteltua teollista teräsromutuotetta raaka-aineenaan.

Raaka-aineena käytettävän teollisen romun tulkinta vastoin kestävän kehityksen periaatetta jätteeksi on johtanut lupamääräyksessä 15 asetettuun kohtuuttomaan vaatimukseen varastoida pääasiassa laivoilla toimitettava romu "vesitiiviillä ja viemäröidyillä alueilla, joilta hulevesien kulkeutuminen maaperään on estetty." Vaatimus yhdessä hulevesien öljynerotuskäsittelyä koskevan vaatimuksen kanssa osoittaa, ettei lupaviranomainen ole tiennyt teollisen romun ominaisuuksista. Lupamääräyksen 15 mukaiset toimet olisivat ensimmäiset vastaavantasoiset viranomaisen hyväksymät toimet koko Euroopan ruostumattoman teräksen teollisuudessa. Ympäristönsuojelun kannalta riittää, että tehdas jatkaa romunkäsittelylinjojen alueen päällystämistä ja viemäröintiä esittämiensä suunnitelmien mukaisesti, ettei romun mukana sulatukseen kulkeudu maa-aineksia ja ettei romun varastointialueella esiintyisi tulvavesiä. Laatuluokitukset täyttävä, yhtiöiden tehtaalle sisäänostettava romu ei sisällä öljyjäämiä, -jätteitä tai vastaavia liukenevia epäpuhtauksia. Mikäli ostettava teräsromu sisältäisi öljyjä tai nesteitä, tällaisen materiaalin syöttäminen terässulattoprosessiin aiheuttaisi välittömän räjähdyksen ja huomattavat taloudelliset vahingot, sillä T:n tehtailla ei ole mahdollisuutta esikäsitellä romutuotteita, vaan ne syötetään kulloisessakin seossuhteessa suoraan sulatuspanokseen. T:n tehtailla ei ole viime vuosina tapahtunut ainoatakaan romusta aiheutunutta räjähdystä. Tämä osoittaa, että tällaisia nesteitä ei tehtaille tule laatuvaatimukset täyttävän ostoromun mukana. Kansainvälisessä kaupassa T:n tehtailla on oikeus palauttaa romulaivakin T:n satamasta, jos edellä tarkoitettuja "pommeja" löytyy lastia purettaessa. Tällaisia tilanteita ei ole esiintynyt. T:n tehtailla ei ole viime vuosina havaittu ainoatakaan öljyvuotoa teräsromun varastointikentillä. Yhtiön käyttämän romun metallien liukoisuudet ovat pienemmät kuin monien luonnon maalajien tai rakentamisessa käytettävien luonnon kivi- ja kalliomurskeiden. Lupamääräyksessä 15 tarkoitettuja suojaustoimia ei olekaan vaadittu sora- ja kalliomurskeiden säilytyspaikoille. Pohjaveden lakisääteinen ehdoton pilaamiskielto antaa riittävän suojan käsillä olevassa tapauksessa.

Lupamääräyksen 38 mukainen jaloterässulattojen suodatinlaitteistojen poistokaasujen jatkuvatoiminen mittaaminen on esimerkki vääriin päästökohteisiin suuntautuvasta, kustannustehottomuuteen johtavasta ympäristönsuojelusta. Velvoite on kohtuuton, koska vielä ei ole sellaista terässulaton kaltaisissa oloissa toimivaa tekniikkaa, joka laitetoimittajien mukaan täysin varmasti soveltuu kyseisiin kohteisiin viralliset päästömittaukset mahdollistavana. Jatkuvatoimista tekniikkaa ei myöskään muilla terässulatoilla käytetä päästömittaukseen. Lupapäätöksen ja hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen viittaus lupamääräyksen tarkoittamien päästöjen ilmansuojelulliseen merkittävyyteen on virheellinen. Esimerkiksi vuonna 2002 kyseisten suodatinlaitteiden kautta purkautui hiukkaspäästöjä yhteensä 3,2 tonnia koko tehtaan hiukkaspäästöjen ollessa 417 tonnia eli lupalupamääräyksen 38 tarkoittamista kohteista oli tullut yhteensä ainoastaan 0,8 % tehtaan hiukkaspäästöistä. Jatkuvatoiminen mittaus on ympäristönsuojelullisesti järkevää vain käyttötarkkailussa.

2) D Oy on valituksessaan uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja vaatinut hallinto-oikeuden ja ympäristölupaviraston päätösten kumoamista siltä osin kuin päätöksissä on kestävän kehityksen periaatteen vastaisesti ja ympäristönsuojelulle vahingollisella tavalla määritelty A Oy:n ferrokromitehtaalla ja D Oy:n rikastamolla tuotettu murskattu ja rakeistettu kuona jätteeksi. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että asia palautetaan kuonan jätestatusta koskevalta osalta ympäristölupavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö on edelleen vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kiireellistä keskeyttämistä valituksessa tarkoitetuilta osilta korkeimman hallinto-oikeuden erikseen annettavalla päätöksellä.

Lopuksi yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus välittömästi määrää yhtiön valituksen liitteenä 3 olevassa asiakirjassa esitetyt merkittäviä liikesalaisuuksia koskevat tiedot kuonatuotteiden myynnistä salassapidettäväksi.

D Oy:n ja A Oy:n välisen sopimuksen mukaan D Oy tuottaa käsittelylaitoksellaan eli rikastamollaan ferrokromikuonaraaka-aineesta ferrokromituotteita ja ferrokromikuonatuotteita. Ferrokromituotteet D Oy palauttaa A Oy:lle. Tämän lisäksi D Oy markkinoi sekä omalla rikastamollaan tuotetut murskatut ferrokromikuonatuotteet että A Oy:n prosessoimat rakeistetut kuonatuotteet. Edelleen D Oy on sitoutunut tutkimaan ja kehittämään ferrokromikuonatuotteiden käyttöä. A Oy:n prosessoimaa rakeistettua kuonaa valmistettiin ja myytiin vuonna 2001 kaikkiaan 230 000 tonnia. D Oy käsitteli vuonna 2001 ferrokromiraaka-ainetta noin 138 000 tonnia, josta valmistettiin murskattuja ja seulottuja ferrokromikuonatuotteita noin 120 000 tonnia.

D Oy on muun ohella lausunut ympäristölupaviraston ylittäneen toimivaltansa myöntämällä yhtiölle jätteiden käsittelyä ja hyödyntämistä varten ympäristöluvan, jota yhtiö ei ollut edes hakenut, ja antamalla tuossa luvassa mielivaltaisia lupamääräyksiä. Yhtiö oli hakenut lupaa ainoastaan hakemuksessaan erikseen mainitsemansa rikastamon toimintaa ja ferrokromikuonatuotteiden käsittelyä varten. Viimeksi mainitut tuotteet eivät ole jätettä. Vastoin hallinto-oikeuden näkemystä kuonan jätestatusta koskeva kysymys voidaan ratkaista irrallaan hankkeen muusta ympäristölupamenettelystä. D Oy:tä olisi tullut kuulla kuonan määrittelemisestä jätteeksi. Tältä osin on menetelty lainvastaisesti.

Ferrokromitehtaan murskattua kuonaa ei voida määritellä jäteluokkaan 10 02 01 eli kuonan käsittelyssä syntyviin jätteisiin, koska yhtiöt nimenomaan käsittelevät ferrokromin ja ferrokromikuonan muodostaman raaka-aineen, josta syntyy Palin Granit Oy:n asiassa 18.4.2002 annetun ennakkoratkaisun C-9/00 mukaisina sivutuotteina pidettäviä ferrokromi- ja ferrokromikuonatuotteita. Ne eivät ole jätelain mukaisia jätteitä. Jäteluokka 10 02 01 on tarkoitettu kuonan käsittelyprosessissa syntyville jätteille eikä suinkaan itse käsiteltävälle materiaalille eli kuonalle tai siitä saatavalle kuonatuotteelle. Yhtiöiden rikastamoprosessi perustuu kehittyneiden, BAT-tekniikkaa edustavien fysikaalisten rikastusmenetelmien (rikastaminen keskipakoiskentässä raskasväliainesuspensiot käyttäen magneettista erotusta ja ominaispainoeroihin perustuvia menetelmiä) käyttöön. Rakeistettua ferrokromikuonaa ei voida sisällyttää myöskään jäteluokkaan 10 02 02 eli käsittelemättömiin kuoniin, koska sen käsittely täyttää ympäristölupavirastonkin päätöksen mukaan BAT-tekniikan vaatimukset.

Euroopan komission antamat ennalta varautumisen periaatteen soveltamisehdot eivät liioin täyty, sillä ferrokromikuona tunnetaan poikkeuksellisen tarkoin ja siitä käytettävissä olevat tiedot viittaavat ympäristömyönteisyyteen. Ennalta varautumisen periaatteen soveltaminen johtaisi tässä tapauksessa kohtuuttomuuteen, syrjisi yhtiön tuotteita verrattuna kilpailijain tuotteisiin, yllättävyydessään loukkaa pitkäaikaisen jatkuvuuden periaatetta ja jättää huomiotta ympäristölle koituvan hyödyn ja ferrokromikuonille ylivoimaisen kustannusvertailun.

Edellä mainitun ennakkoratkaisun C-9/00 Palin Granit mukaisia oikeusperiaatteita seuraten ferrokromikuonien hyötykäyttö on ollut jo pitkään hyvin vakiintunutta. Sen kysyntä on tarjontaa suurempi. Ferrokromikuonien hyödyntäminen ei ole vain mahdollista, vaan jo toteutunutta ja tulevaisuuden näkökulmastakin varmaa. A Oy ja D Oy tekevät kuonatuotteiden myynnillä huomattavaa taloudellista voittoa. D Oy oli vuonna 2002 samoin kuin aikaisempinakin vuosina myynyt edelleen kaiken rakeistetun ja murskatun ferrokromikuonatuotannon. Myöskään hallinto-oikeus ei ollut toimittamassaan katselmuksessa todennut merkittäviä aineiden varastokasoja.

Yhtiö on, A Oy:n ja B Oy:n valituksessa esitettyyn prosessinkuvaukseen viitaten, korostanut kuonien käsittelyn olevan osa integroitua ja katkeamatonta tuotannollista prosessia. A Oy valmistaa T:n tehtailla tuotantoprosessin ensimmäisessä vaiheessa K:n kaivokselta toimitettavasta kromimalmirikasteesta ferrokromituotteita ja kuonaraaka-ainetta eli palakuonaa. Tuotantoprosessin toisessa vaiheessa kuonaraaka-aine jalostetaan edelleen joko vesijäähdyttämällä sitä rakeisiksi kuonatuotteiksi tai D Oy:n rikastamossa ferrokromituotteiksi ja kuonatuotteiksi. Tuotannon missään vaiheessa yhtiöt eivät aio poistaa erinomaista ja arvokasta kuonamateriaalia eivätkä liioin erinomaisia ja arvokkaita kuonatuotteita käytöstä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut on laadittu niin, että niistä voisi olettaa johdonmukaisena lopputuloksena olevan kuonien luokittelu tuotteiksi. Tätä käsitystä tukee perusteluissa viitattu Heini Jokisen kirjallisuustyökin lähes kaikilta osin. Silti hallinto-oikeus on yllättävästi päätynytkin luokittelemaan kuonat jätteiksi. Tähän lopputulokseen hallinto-oikeus lienee päätynyt lähinnä kuonien kemiallisen koostumuksen perusteella. Perustelu on kestämätön. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan materiaalin koostumuksella ei ole ratkaisevaa merkitystä harkittaessa, onko materiaali jätettä vai ei. Kuonatuotteita voidaan käyttää vaarattomasti. Harvinaisissa poikkeustilanteissa noudatetaan testattuja ja käytännössä vakiintuneita suojaustoimia. Ympäristöviranomaisilla on mahdollisuus puuttua kaikkien materiaalien käyttöön kokonaan siitä riippumatta, ovatko materiaalit tuotteita vai jätteitä. Päätökset luokitella kuona jätteeksi on jo nyt aiheuttanut vahinkoa kuonatuotteiden käyttömahdollisuuksille ja ympäristönsuojelulle. Kuonamateriaalin ja kuonatuotteiden luokittelemisella tuotteiksi ei millään tavoin vaaranneta jätedirektiivin tavoitetta.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Ympäristölupavirasto on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon yhtiöiden valituksista sekä romun varastointia koskevan lupamääräyksen 15 osalta viitannut vielä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 19.6.2003 antamaan ratkaisuun asiassa C-444/00. Ratkaisun mukaan kierrätyksen käsitettä on tulkittava niin, ettei siihen kuulu metallipakkausjätteen uudelleenkäsittely silloin kun nämä jätteet muutetaan luokan 3 B laatuvaatimuksia vastaavan aineen kaltaiseksi uusioraaka-aineeksi, mutta kierrätys koskee tällaisten jätteiden uudellenkäsittelyä, kun ne käytetään teräsharkkojen, -levyjen tai -vyyhtien valmistukseen. Vastaavasti on katsottava, että terästehtaalle raaka-aineeksi toimitettava muukin kuin pakkausjätteistä peräisin oleva romu on katsottava jätteeksi siihen asti, kunnes se sulatossa ja sen jälkeisissä prosesseissa muutetaan takaisin muotoon, joissa niitä voidaan käyttää vastaaviin tehtäviin kuin materiaalilla alun perin oli.

Euroopan standardisoimisjärjestöllä (CEN) on standardi (EN 14181) kiinteästi asetetun jatkuvatoimisen päästömittauslaitteiston luotettavuuden määrittämisestä. Jatkuvatoimisten mittausten laadunvarmistusta on selostettu valtion teknillisen tutkimuskeskuksen julkaisussa "Determination of uncertainty of automated emission measuring systems under field conditions using a second method as a reference, Espoo 1999."

Standardissa EN 14181 on mittausjärjestelmää koskevat vaatimukset jaettu kolmeen tasoon: mittausmenetelmän soveltuvuus käyttökohteeseen (QAL1), kiinteästi asennetun mittalaitteen kalibrointi referenssimenetelmän avulla (QAL2) ja käyttöaikainen laadunvarmistus (QAL3). A Oy:n ja B Oy:n teettämässä selvityksessä on tarkasteltu vain tasoa kaksi.

Standardiesityksessä kiinteästi asennetun mittalaitteen kalibrointi referenssimenetelmän avulla (QAL2) on esitetty seuraavasti:
1. referenssimenetelmällä suoritetaan kiinteästi asetetun mittalaitteen kanssa rinnakkaismittaukset,
2. referenssimenetelmän tulosten perusteella kalibroidaan kiinteästi asetettu mittausjärjestelmä ja
3. kiinteästi asetetun mittausjärjestelmän kalibroituja tuloksia verrataan referenssijärjestelmän tuloksiin.

Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen julkaisussa on myös kuvattu referenssimenetelmän mittausepävarmuuden huomioon ottamista. Juuri tätä on ympäristölupaviraston lupapäätöksessä vaadittu. Kun lupamääräyksessä 41 mittauksen epävarmuudelle oli asetettu lukuarvo, otettiin tällöin huomioon referenssimenetelmän epävarmuudesta aiheutuva lisäepävarmuus.

A ja B -yhtiöiden selvityksestä ilmenee, että QAL2:n sitä vaihetta, jossa referenssimenetelmän tulosten perusteella kalibroidaan kiinteästi asetetun mittausjärjestelmän tulokset ja verrataan näitä tuloksia referenssimenetelmän tuloksiin, ei ole lainkaan suoritettu. Yksistään tämän vuoksi mittauksissa käytettävien mittauslaitteiden sopivuutta luvassa vaadittujen mittausten kannalta ei voida päätellä. Yhtiöiden selvityksestä ei myöskään ilmene, kuinka standardin QAL1:n vaatimukset on otettu huomioon valittaessa laitteistoja testiin. Terässulattojen hiukkaspäästöjen jatkuvatoimiseen seurantaan on saatavilla kaupallisia mittauslaitteistoja. Esimerkiksi erään valmistajan beta-säteilyn absorptioon perustuvaa jatkuvatoimista hiukkaspitoisuuden mittauslaitetta on myyty yli 30:lle toiminnanharjoittajalle, myös terästeollisuudelle, eri puolille maailmaa. Beta-säteilyn absorptioon perustuvan mittalaitteen hintaluokka, 50 000 euroa, on tosin moninkertainen verrattuna yhtiöiden selvityksessä mukana olleisiin mittalaitteisiin, jotka on pääasiassa tarkoitettu päästötason, mutta ei raja-arvoon verrannollisen pitoisuuden seurantaan. Kustannus on kuitenkin kohtuullinen ottaen huomioon yhtiön terässulattojen tuotannon laajuus ja sulattojen poistokaasujen hiukkaspäästön laatu.

L:n ympäristökeskuksen mukaan yhtiöiden jaloterässulattojen suodatinlaitosten hiukkaspäästöjen tarkkailu on perustunut riittämättömiin, vain kerran vuodessa tehtäviin ja korkeintaan vuorokauden kestäviin kertaluonteisiin mittauksiin ja käytön tarkkailuun. Tällaisilla mittauksilla pystytään todentamaan ainoastaan mittausajankohdan päästötaso. Tämän vuoksi luotettavaa tietoa jaloterässulaton todellisista hiukkaspäästöistä ei ole. Siten myös A ja B -yhtiöiden valituksessaan esittämä vuotta 2002 koskeva suodatinlaitosten hiukkaspäästö, 3,2 tonnia, ei perustu edustavaan mittaukseen, vaan on lähinnä olettamus.

Kun otetaan huomioon käsiteltävät suuret poistoilmamäärät, hiukkaspäästöjen luotettava seuranta ja päästöraja-arvojen valvonta edellyttävät jatkuvatoimista pitoisuusmittausta. Päästöjen jo pieninä pitoisuuksina sisältämien haitallisten aineiden takia on lupamääräyksen 38 mukaisesti kaikissa jaloterässulattojen pääpäästökohteissa oltava jatkuvatoiminen mittaus. Erityisen tärkeätä on myös jatkuvatoimisten mittausjärjestelmien kalibrointi vähintään kerran vuodessa lupamääräyksen 43 mukaisesti.

F Oy , 12.1.2004 saakka A Oy ja G Oy, 12.1.2004 saakka B Oy, ovat vastaselityksessään uudistaneet aikaisemmin vaatimansa ja lausumansa. Lupamääräyksen 11 osalta yhtiöt ovat kiinnittäneet huomiota siihen, ettei ympäristölupavirasto ollut lausunnossaan mitenkään puuttunut yhtiöiden valituksessaan esittämiin perusteluihin ferrokromikuonan ja ferrokromikuonatuotteiden jäteluokittelusta. Yhtiöt ovat tältä osalta viitanneet Euroopan komission 27.5.2003 antamaan jätteitä koskevaan tiedonantoon "Kohti jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen teemakohtaista strategiaa", josta Euroopan parlamentti täysistunnossaan 20.4.2004 hyväksyi päätöslauselman. Vielä yhtiöt ovat viitanneet Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 15.1.2004 antamaan tuomioon C-235/02 asiassa Saetti ja Frediani. Tuomion mukaan tarkoituksellisesti tuotettu öljykoksi tai öljykoksi, joka syntyy muiden öljypolttoaineiden rinnalla öljynjalostamossa ja jota käytetään varmasti polttoaineena jalostamon tai muiden teollisuusyritysten energiantarpeisiin, ei ole jätedirektiivissä tarkoitettua jätettä. Ratkaisu soveltuu hyvin myös yhtiöiden kuonatuotteisiin. Mikäli kuonatuotteita ei valmistettaisi, syntyisi huomattava määrä jätettä. Koska prosessi alun alkaen on suunniteltu niin, että tehdas päätuotteen lisäksi valmistaa myös kuonatuotteita, prosessista ei synny kuona-nimistä jätettä. Näin myös ehkäistään jätteiden syntymistä kestävän kehityksen periaatteen ja jätelainsäädännön tavoitteiden mukaisesti.

Lupamääräyksen 15 osalta yhtiöt ovat lausuneet, että ympäristölupaviraston lausunnossa viitatussa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa 19.6.2003 asiassa C-444/00 Mayer Parry on kysymys pelkästään pakkausjätedirektiivissä tarkoitetun kierrättämisen käsitteen tulkinnasta eikä tuomiota voida soveltaa yhtiöiden raaka-aineenaan käyttämään kierrätysteräkseen jätedirektiivin tulkinnassa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tuossa tuomiossa tehnyt eron jäte- ja pakkausjätedirektiivien välillä. Pakkausjätedirektiivin kierrätysmääritelmän mukaan pakkausjäte on jätettä, jota on käsiteltävä uuden materiaalin tuottamiseksi tai uuden tuotteen valmistamiseksi. Ison-Britannian kansallisen tuomioistuimen mukaan tuottaessaan luokan 3 B ainetta Mayer Parry uudelleenkäsitteli pakkausjätettä, että siitä saataisiin uusioraaka-ainetta, jota voidaan käyttää rautamalmin kaltaisen ensiöraaka-aineen korvikkeena. Luokan 3 B aine on rautaelementtien ohella epäpuhtauksia sisältävää seosta. Yhtiöiden käyttämä kierrätysteräsraaka-aine on jo tehtaalle tuotuna puhdasta ja laatuluokitukset täyttävää eli jo silloin jätteestä raaka-aineeksi muuttunutta. Minkäänlaista puhdistusprosessia ei yhtiön tehtailla enää tarvita.

Lupamääräyksen 38 osalta yhtiöt ovat uudistaneet vaatimuksensa lupamääräyksen muuttamisesta valituksessaan vaatimalla tavalla. Määräys on kohtuuton ja sen toteuttaminen teknisesti mahdotonta tai epävarmaa. Terässulattojen suodatinlaitoksen poistokaasujen jatkuvatoimisella mittauksella ei ole ympäristön kannalta käytännön merkitystä, koska nuo poistokaasut ovat vuosina 2000-2003 muodostaneet T:n tehtaiden koko hiukkaspäästöistä noin yhden prosentin tai vähän alle. Jatkuvatoimisiin mittauksiin velvoittavan lupamääräyksen 38 perusteettomuus ilmenee siitä, että muualla tehtaalla on sellaisia kohteita, joiden hiukkaspäästötaso on monikymmenkertainen, mutta joita silti mitataan lupamääräysten mukaisesti yhden-kolmen vuoden välein kertamittauksin. Ympäristölupaviraston käsitys luotettavan tiedon puuttumisesta hiukkaspäästöjen todellisesta määrästä on virheellinen ja perustunee 1990-luvulla vallinneeseen tilanteeseen, jolloin hiukkaspäästöt olivat ennen kipinäloukkojen asentamista vaihdelleet.

Mittausjärjestelmien toiminnan luotettavuudesta kyseisissä erikoiskohteissa ei ole takeita. Ympäristölupaviraston lausunto osoittaa asiantuntemuksen puutetta, sillä yhtiöiden mittausselvitys on suoritettu pääosin SFS-EN-ISO 14956 standardin ohjeiden mukaan eikä tulosten perusteella ole enää ollut syytä siirtyä tekemään laadunvarmennusta standardin EN 14181 mukaan, jota ei ole edes vahvistettu. Lausunnon viittaus valtion teknillisen tutkimuskeskuksen mittausepävarmuuden huomioon ottamista koskevaan julkaisuun vuodelta 1999 ilmaisee myös puutteellista asiantuntemusta. Julkaisun, joka ei ole standardia vastaava asiakirja, ilmestymisen jälkeen on vahvistettu edellä mainittu standardi SFS-EN-ISO 14956.

Yhtiöt ovat vielä lausuneet, viitaten valitukseensa oheistamiin tieteellisiin tutkimuksiin ja T:n tehtaiden työterveysseurantaan, että ympäristölupaviraston lausunnossa on annettu väärää tietoa T:n tehtaiden hiukkaspäästöjen ympäristö- ja terveysvaikutuksista. Hiukkaspäästöjen karsinogeenisuudesta, mutageenisuudesta tai herkistävyydestä ei ole minkäänlaista koti- eikä ulkomaista näyttöä.

D Oy on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja viitannut F Oy:n ja G Oy:n vastaselitykseen. Erityisesti yhtiö on korostanut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 15.1.2004 antaman tuomion C-235/02 asiassa Saetti ja Frediani merkitystä käsillä olevassa asiassa. Tuomioistuin on vahvistanut tulkintaohjeena BREF-asiakirjojen merkityksen.

Edellä mainitun tuomion kohdan 41 mukaan "öljynjalostamon tuottaman ja käyttämän öljykoksin osalta on otettava huomioon siinä asiakirjassa annetut ohjeet, jonka komissio on julkaissut ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/61/EY (EYVL L 257, s. 26) 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti, sekä kyseisen jalostamon toimintaolosuhteet kokonaisuudessaan, minkä selvittäminen kuuluu sen tuomioistuimen tehtäviin, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu."

F Oy ja G Oy ovat oheistaneet korkeimpaan hallinto-oikeuteen 28.2. ja 1.3.2005 saapuneissa lisäkirjoituksissaan asiantuntijaselvitystä ferrokromikuonatuotteiden kaatopaikkakelpoisuudesta, ferrokromikuonien laadunvalvonnasta ja tasalaatuisuudesta, ferrokromikuonan mineralogiasta ja liukoisuusominaisuuksista, ympäristövaikutusten seurannasta käyttökohteessa (E4/E75 T-K-moottoritien ympäristövaikutusten seurantaohjelma ja ensimmäinen seurantajakso) ja ferrokromikuonatuotteiden päivitetyn riskinarvioinnin. Yhtiöt ovat lisäkirjoituksissaan muun ohella lausuneet, että testitulokset osoittavat ferrokromikuonatuotteiden täyttävän ei pelkästään tavanomaisen, vaan myös pysyvän jätteen kaatopaikkakelpoisuusvaatimukset tärkeimmän ainesosansa kromin suhteen (alle 0,5 mg/kg kromia). Kuonatuotteet sijoittuisivat pysyvän jätteen luokkaan kaikkien muidenkin testattujen metallien (arseeni, kadmium, elohopea, fluoridi, molybdeeni, sinkki, nikkeli) osalta. Ferrokrominäytteistä O:n yliopistossa tehty mineraloginen tutkimus on osoittanut, että pelkkä haitta-ainepitoisuus ei ole ratkaisevaa, vaan olennaista on, missä muodossa haitta-ainetta esiintyy ja voiko haitta-ainetta liueta materiaalista merkittävästi ja päästä vaikuttamaan ympäristöön. Niukkaliukoisessa muodossa esiintyvä aine ei aiheuta haittoja eliöstölle eikä vesistöille. Mitkään ylimääräiset huolehtimistoimet eivät ole perusteltavissa tällaisille vuosikymmeniä markkinoilla olleille ja olemassa olevat ympäristökelpoisuuskriteerit täyttäville tuotteille.

Merkitään , että korkein hallinto-oikeus on 22.12.2003 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3372 hylännyt A Oy:n, B Oy:n ja D Oy:n hakemukset ympäristölupapäätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi samoin kuin yhtiöiden esittämät vaatimukset siitä, että korkein hallinto-oikeus määrää eräät hakemusasiakirjojen yhteydessä nimetyt luottamukselliset tiedot pidettäväksi salassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1) D Oy:n valitus hylätään siltä osalta kuin valitus koskee hallinto-oikeuden päätöstä hylätä D Oy:n ympäristölupaviraston päätöksestä tekemässä valituksessa esittämä vaatimus asian palauttamisesta ympäristölupaviraston menettelyvirheen perusteella. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osalta muuteta.

2) Lupamääräyksen 38 mukainen poistokaasujen hiukkaspitoisuuden jatkuvatoiminen tarkkailu on aloitettava 1.1.2007 lähtien. Muutoin F Oy:n ja G Oy:n valitus lupamääräystä 38 koskevalta osalta hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osalta muuteta.

3) F Oy:n ja G Oy:n sekä D Oy:n valitukset lupamääräystä 11 koskevalta osalta hyväksytään. Lupamääräystä 11 muutetaan poistamalla siihen sisältyvästä jäteluettelosta "ferrokromitehtaan murskattu kuona" ja "ferrokromitehtaan rakeistettu kuona". Lupamääräys 11 kuuluu muutettuna seuraavasti:

"Toiminnassa muodostuvista jätejakeista jäljempänä mainitut luokitellaan yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelon (1129/01) mukaisiin nimikkeisiin seuraavasti:

• ferrokromitehtaan vedenpuhdistussakka 19 08 14
• terässulaton sekakuona 10 02 01
• neutraloitu regenerointisakka 19 02 05
• neutralointisakka 19 02 05
• öljyn poltossa syntyvä tuhka 10 01 04

Neutraloitu regenerointisakka ja neutralointisakka sekä öljyn poltossa syntyvä lentotuhka ja kattilatuhka ovat ongelmajätteitä. Muilta osin toiminnassa muodostuvien jätteiden luokittelu jätteiksi ja ongelmajätteiksi on lupahakemuksessa ilmoitetun mukainen."

4) F Oy:n ja G Oy:n valitus lupamääräystä 15 koskevalta hyväksytään osittain ja lupamääräystä 15 muutetaan tältä osalta alempana ilmenevällä tavalla. Samalla päätökseen lisätään uusi lupamääräys 15 a. Muutettu lupamääräys 15 ja uusi lupamääräys 15 a kuuluvat seuraavasti:

"15. G Oy:n terässulattonsa raaka-aineeksi tarkoitusta varten erikseen hyväksytyiltä romun toimittajilta hankkima korkealaatuinen teräsromu, jota romun toimittajat eivät ole poistaneet käytöstä, vaan ovat lajittelun ja käsittelyn jälkeen myyneet sitä yhtiölle käytettäväksi sellaisenaan, ilman edeltäviä uusia erottelu- tai muuntamistoimia välittömästi teräksen tuotannossa raaka-aineena, ei ole jätettä.

15 a. Sellainen G Oy terässulattonsa raaka-aineena käyttämä romu, joka ei täytä edellä muutetussa lupamääräyksessä 15 mainittuja vaatimuksia, on jätettä. Tällainen jätteenä pidettävä teräsromu tulee varastoida vesitiiviillä ja viemäröidyillä alueilla, joilta hulevesien kulkeutuminen maaperään on estetty. Muodostuvat hulevedet tulee käsitellä öljynerotuksella ennen niiden johtamista sadevesiviemäriin."

Perustelut

1) D Oy on hakenut ympäristölupaa ferrokromikuonan käsittelylaitokselle, jonka toiminta käsittää murskauksen sekä rikastuksen. Raaka-aineena käytetään A Oy:n (sittemmin F Oy:n) omistuksessa olevaa ferrokromitehtaan rikastamatonta kuonaa. D Oy markkinoi sekä murskatun että A Oy:ltä (sittemmin F Oy:ltä) ostetun rakeistetun kuonan.

Ympäristölupavirasto on myöntänyt ympäristöluvan A ja B -yhtiöiden (sittemmin F Oy:n ja G Oy:n) ferrokromin ja teräksen tuotantoon ja siihen liittyvien jätteiden käsittelytoimintoihin. D Oy:n osalta lupa sisältää oikeuden ferrokromitehtaan kuonan vastaanottamiseen ja käsittelyyn. Ympäristökeskuksen 30.4.2001 antamasta lausunnosta, jossa on vaadittu ferrokromitehtaan kuonan määrittelemistä jätteeksi, olisi tosin tuolloin voimassa olleen hallintomenettelylain (598/1982)15 §:n 1 momentin mukaisesti tullut kuulla myös D Oy:tä, joka oli ollut lupahakemusta käsiteltäessä siinä käsityksessä, ettei kysymyksessä oleva ferrokromikuona ole jätettä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin tällä päätöksellään ratkaissut yhtiöiden valituksen niin, ettei ferrokromikuonaa ole pidettävä jätteenä. Tähän nähden ympäristölupaviraston päätöksessä olevalla kuulemisvirheellä ei ole sellaista vaikutusta, että hallinto-oikeuden ja ympäristölupaviraston päätökset olisi D Oy:n vaatimin tavoin kumottava ja asia palautettava ympäristölupavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osalta ei siis ole perusteita.

2) Kun otetaan huomion hallinto-oikeuden päätöksensä hiukkaspitoisuustarkkailua koskevan lupamääräyksen 38 kohdalla esittämät perustelut, ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentti (86/2000), korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen tältä osalta ei ole perusteita enemmälti kuin ratkaisuosasta ilmenee. Velvoitteen täyttämisen määräaikaa on valitusmenettelyyn kuluneesta ajasta johtuen pitennettävä.

3) Ympäristölupavirasto on soveltanut ferrokromitehtaan kuonien luokittelussa ympäristöministeriön asetusta yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelosta (1129/2001), joka perustuu Euroopan komission jätteistä annetun neuvoston direktiivin (75/442/ETY) nojalla laatimaan luetteloon jätteistä. Lupaviraston päätöksessä on ferrokromitehtaan murskattu kuona sisällytetty luokkaan 1002 01 (kuonan käsittelyssä syntyvät jätteet) ja rakeistettu kuona luokkaan 10 02 02 (käsittelemättömät kuonat).

Asetuksen 1129/2001 liitteenä olevan luettelon johdannon ensimmäisessä kappaleessa on todettu, että luettelo on esimerkkiluettelo jätteistä. Se ei sisällä kaikkia jätteitä, eivätkä siinä mainitut esineet ja aineet aina ole jätteitä.

Esine tai aine on jätettä vain, jos se täyttää jätelain (1072/1993) 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja jäteasetuksen 3 §:ssä ja asetuksen liitteessä 1 tarkoitetut jätteen tunnusmerkit. Lainkohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Tulkittaessa jätteen käsitettä on otettava huomioon jätteistä annetun direktiivin jätekäsite ja sitä koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Jätelain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on tukea kestävää kehitystä edistämällä luonnonvarojen järkevää käyttöä sekä ehkäisemällä ja torjumalla jätteistä aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle. Lain 4 §:n mukaan on mahdollisuuksien mukaan huolehdittava muun muassa siitä, että jätettä syntyy mahdollisimman vähän.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisemassa asiassa C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie) kansallinen tuomioistuin oli muun ohella kysynyt, voidaanko aine jättää muutetun direktiivin 75/4423/ETY 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetun jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että se on suoraan tai välillisesti mukana teollisuustuotantoprosessissa.

Asiassa C-129/96 annetun tuomion 31 kohdassa on viitattu yhteisöjen tuomioistuimen aikaisempiin ratkaisuihin, joissa tuomioistuin oli jo katsonut, että muutetun direktiivin 75/442/ETY 1artiklan a alakohdan mukaista jätteen käsitettä on tulkittava siten, että sen ulkopuolelle eivät jää esineet ja aineet, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti.

Tuomion 32 kohdan mukaan näistä perusteluista seuraa, että tuotantoprosessissa mukana olevat aineet voivat olla muutetun direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa tarkoitettua jätettä.

Tuomion kohdan 33 mukaan tämä päätelmä ei aseta kyseenalaiseksi tehtävänä olevaa erottelua muutetussa direktiivissä 75/442/ETY tarkoitetun jätteiden hyödyntämisen välillä ja sellaisten tuotteiden tavanomaisen teollisen käsittelyn välillä, jotka eivät ole jäteitä, vaikkakin tämän erottelun tekeminen on vaikeaa.

Tuomion kohdan 34 mukaan kysymykseen on siis vastattava, että ainetta ei voida jättää muutetun direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetun jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että aine on suoraan tai välillisesti mukana teollisuustuotantoprosessissa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-9/00 (Palin Granit Oy ym.) antaman tuomion 34 ja 35 kohtien samoin kuin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-235/02 (Saetti ja Frediani) annetun määräyksen 35 kohdan mukaan voidaan hyväksyä myös kanta, jonka mukaan esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotanto- tai louhimisprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei välttämättä ole jäännöstuote, vaan sivutuote, jota yritys ei halua direktiivin 75/442/EY 1 artiklan a alakohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla hävittää, vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupalliselle yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman että siihen kohdistetaan edeltäviä muuntamistoimia.

Molempien edellä tarkoitettujen ratkaisujen kohdan 36 mukaan, kun otetaan huomioon velvollisuus tulkita laajasti jätteen käsitettä jätteistä niiden luonteen vuoksi aiheutuvan rasituksen ja haitan rajoittamiseksi, tämän sivutuotteita koskevan perustelun käyttäminen on rajoitettava koskemaan sellaisia tilanteita, joissa esineen, materiaalin tai raaka-aineen uudelleenkäyttö ilman edeltäviä muuntamistoimia ja tuotantoprosessin jatkeena on varmaa eikä ainostaan mahdollista.

Ratkaisujen kohdan 37 mukaan sen kriteerin rinnalla, onko tiettyä ainetta pidettävä luonteeltaan jäännöstuotteena vai ei, toinen merkityksellinen kriteeri on se, kuinka suurella todennäköisyydellä tämä aine käytetään uudelleen ilman edeltäviä muuntamistoimia, kun arvioidaan sitä, onko tätä ainetta pidettävä direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettuna jätteenä. Jos pelkän uudelleenkäyttömahdollisuuden lisäksi haltijalle on siitä taloudellista etua, uudelleenkäyttö tulee erittäin todennäköiseksi. Tällaisessa tapauksessa kyseessä olevaa ainetta ei voida enää pitää rasitteena, jonka haltija pyrkii hävittämään, vaan oikeana tuotteena.

Kuona on metallien valmistuksessa syntyvää silikaattipohjaista metallisulaa, jolla on useita merkittäviä tehtäviä varsinaisen tuotteen eli metallin saamisessa. Kuonaa ei varsinaisesti pyritä tuottamaan, vaan sitä syntyy varsinaisen tuotteen eli metallin valmistuksessa.

T:n ferrokromitehtaan prosessit on tarkoituksellisesti suunniteltu siten, että syntyvät kuonat voidaan katkeamattomassa prosessissa käsitellä hyödyntämiskelpoisiksi sivutuotteiksi. Käsittelyprosessien kautta syntyvät rakeistetut eristehiekat ja erilaiset seulotut kuonatuotteet myydään välittömästi tai lyhyen välivarastoinnin jälkeen käytettäväksi rakennusten perustamispohjissa, routaeristeinä, salaojissa ja sisätilatäytöissä, tien- ja kadunrakentamisessa ja putkitäytöissä sekä erilaisten tulenkestävien materiaalien runkoaineina. Kuonien hyödyntämisellä prosessoituina tuotteina vähennetään jätelain 4 §:n mukaisesti loppusijoitettavien jätteiden syntyä.

Kyse on ferrokromituotannon sivutuotteista, joista saatava hinta vähintäänkin kattaa niiden valmistuskustannukset. Kuonien valmistaminen sivutuotteiksi on yhtiölle erityisen kannattavaa, kun siten vältetään toisena vaihtoehtona oleva sijoittaminen läjitysalueelle. Kuonatuotteiden käytöllä korvataan vuosittain noin 300 000 m³ luonnon soravaroja, minkä on katsottava edistävän kestävää kehitystä ja olevan siten myös jätelain 1 §:ssä mainitun tavoitteen mukaista.

Ferrokromikuona sisältää piin, alumiinin, magnesiumin, kalsiumin, kromin ja raudan oksideja. Kromi on pääsääntöisesti kolmenarvoista kromia. Kuona ei merkittävässä määrin sisällä raskasmetalleja, ja esimerkiksi elohopeaa ei ole lainkaan. Ferrokromikuonahiekan käyttöolosuhteita vastaavissa kokeissa on todettu, ettei kuonahiekasta liukene kromia pohjavesiin.

Näistä syistä ja ottaen huomioon edellä selostetusta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevät oikeusperiaatteet on katsottava, ettei F Oy missään katkeamattoman prosessin vaiheessa poista ferrokromikuonia käytöstä, vaan valmistaa niistä sivutuotteita, joilla on niiden edullisten ominaisuuksien takia jatkuva ja vahva kysyntä. Tuotteiden niiden ominaisuuksia vastaavasta käytöstä ei aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Näin ollen ferrokromikuonia ja niistä valmistettuja tuotteita ei ole pidettävä jätteinä. Tämän vuoksi lupamääräystä 11 on muutettava ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4) Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan G Oy hankkii terässulattonsa raaka-aineeksi tarkoitusta varten erikseen hyväksytyiltä romun toimittajilta korkealaatuista teräsromua, jota romun toimittajat eivät ole poistaneet käytöstä, vaan ovat lajittelun ja käsittelyn jälkeen myyneet sitä yhtiölle käytettäväksi sellaisenaan, ilman edeltäviä uusia erottelu- ja muuntamistoimia välittömästi teräksen tuotannossa raaka-aineena. Se seikka, että osa romun toimittajien hankkimasta romusta on tavaraa, jonka sen alkuperäinen omistaja on poistanut käytöstä ja joka siis tuossa vaiheessa on jätettä, ei merkitse sitä, että tuollainen romu vielä terästeollisuudelle toimitettaessa olisi jätettä, mikäli se on lajiteltu ja käsitelty ja sellaisenaan tuossa vaiheessa täyttää teräksen valmistuksen raaka-aineelle asetettavat laatuvaatimukset. Siihen sijoitettujen kustannusten ja sen arvon perusteella on selvää, että sitä ei hävitetä, ei aiota hävittää tai olla velvollisia hävittämään, vaan terästehtaalla sen käyttö on varmaa raaka-aineena teräksen tuotannossa. Tästä syystä edellä kuvatut vaatimukset täyttävää teräsromua ei ole terästehtaalla pidettävä jätteenä. Tällaisen romun varastointipaikalta ei jätelain ja ympäristönsuojelulain säännökset sekä asiassa saatu selvitys huomioon ottaen voida lupamääräyksessä 15 määrätyin tavoin edellyttää vesitiiviyttä ja viemäröintiä. Tämän vuoksi lupamääräystä 15 on muutettava ratkaisuosasta ilmenevin tavoin.

Ympäristölupaviraston päätökseen sisältyneen lupamääräyksen 15 mukainen romun varastointipaikan vesitiiviys ja viemäröinti on sen sijaan tarpeellinen, jos romu ei täytä tässä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä edellä määriteltyjä vaatimuksia, eli kysymys on jätteenä pidettävästä metalliromusta. Tällaisia tilanteita varten on syytä antaa uusi lupamääräys 15 a.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Vakkilainen ja Mikael Hildén. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.