HE 3/2020

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lannoitevalmistelain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lannoitevalmistelakia. EU:ssa on annettu uusi lannoitevalmisteita koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus. Asetuksessa velvoitetaan EU:n jäsenvaltioita säätämään kansallisesti lannoitevalmisteiden vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitosten hyväksymisestä ja nimeämisestä ilmoitetuiksi laitoksiksi. Lannoitevalmistelakiin ehdotetaan lisättäväksi asetuksessa edellytetyt täydentävät säädökset. Esityksen mukaan Ruokavirasto toimisi vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitosten hyväksymisestä ja ilmoittamisesta vastaavana viranomaisena. Esityksessä ehdotetaan myös, että automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tehty päätös voitaisiin allekirjoittaa koneellisesti.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 16.4.2020 samanaikaisesti kuin asetuksen vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksia koskevia säädöksiä ryhdytään soveltamaan.

PERUSTELUT

1 EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö
1.1 EU:n lannoitevalmisteasetus 2019/1009

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2019/1009 EU-lannoitevalmisteiden asettamista saataville markkinoilla koskevien sääntöjen vahvistamisesta ja asetusten (EY) N:o 1069/2009 ja (EY) N:o 1107/2009 muuttamisesta sekä asetuksen (EY) N:o 2003/2003 kumoamisesta (jatkossa EU:n lannoitevalmisteasetus) sovelletaan 16.7. 2022 alkaen ja asetuksen artikloita 20—36 eli lukua IV vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten ilmoittamisesta 16.4.2020 alkaen.

Yleistä

Euroopan unionin lannoitevalmistemarkkinoilla on tarjolla monenlaisia lannoitevalmisteita: epäorgaanisia ja orgaanisia lannoitteita, orgaanisia kivennäislannoitteita, kalkitusaineita, maanparannusaineita, kasvualustoja, kasvibiostimulantteja, inhibiittoreita sekä näiden teknisiä seoksia. Ainoastaan suurin osa epäorgaanisista lannoitteista ja osa kalkitusaineista on EU:n lannoitelainsäädännön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2003/2003 lannoitteista (jatkossa lannoiteasetus) piirissä ja noin puolet tällä hetkellä markkinoilla olevista lannoitevalmisteista jää asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Lannoiteasetuksen piiriin kuuluvilla lannoitteilla ja kalkitusaineilla on yhteiset laatu- ja merkintävaatimukset, mutta ei turvallisuusvaatimuksia. Lannoiteasetuksen soveltamisalaan kuuluvat lannoitteet ja -kalkitusaineet saavat liikkua vapaasti jäsenvaltiosta toiseen, kunhan ne täyttävät lainsäädännön vaatimukset. Myös uusien lannoite- ja kalkitusainetyyppinimien lisääminen asetuksen liitteeseen I on ollut hidasta suhteessa teollisuuden innovointisykliin.

Muut lannoitevalmisteet, kuten orgaaniset lannoitteet, orgaaniset kivennäislannoitteet, osa kalkitusaineista ja epäorgaanisista lannoitteista, maanparannusaineet, kasvualustat, kasvibiostimulantit sekä inhibiittorit, ovat olleet jäsenvaltioiden hyvin heterogeenisen kansallisen lannoitevalmistelainsäädännön piirissä. Tällöin jäsenvaltiot ovat säätäneet myös lannoitevalmisteiden turvallisuusvaatimuksista.

Kansalliset lannoitevalmisteet voivat liikkua jäsenvaltiosta toiseen vastavuoroisen tunnustamisen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 764/2008 tiettyjen kansallisten teknisten määräysten soveltamisesta toisessa jäsenvaltiossa laillisesti kaupan pidettyihin tuotteisiin koskevista menettelyistä sekä päätöksen 3052/95/EY kumoamisesta) kautta. Jäsenvaltio voi kieltää lannoitevalmisteen markkinoinnin alueellaan vain, jos valvova viranomainen voi näyttää toteen, että tuote aiheuttaa terveys- tai turvallisuusriskin ihmisille, eläimille, kasveille tai ympäristölle. Tämä järjestelmä ei kuitenkaan ole käytännössä toiminut tehokkaasti.

Koska lannoitemarkkinoille pääsyä koskevat edellytykset on yhdenmukaistettu EU:n tasolla vain osittain, vaikeuttaa se kaupankäyntimahdollisuuksia huomattavasti. Yhdenmukaistettu lainsäädäntö ei myöskään kata riittävästi ympäristöön ja ihmisen terveyteen liittyviä kysymyksiä.

Nyt 5.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1009 EU-lannoitevalmisteiden asettamista saataville markkinoilla koskevien sääntöjen vahvistamisesta ja asetusten (EY) N:o 1069/2009 ja (EY) N:o 1107/2009 muuttamisesta sekä asetuksen (EY) N:o 2003/2003 kumoamisesta (jatkossa EU:n lannoitevalmisteasetus) on osa komission kiertotalouspakettia ja yksi tärkeimmistä sen 54 toimenpiteestä. Asetus edistää ravinteiden kierron osalta kiertotaloutta. Kun asetuksella tuodaan orgaaniset bio- ja jätepohjaiset lannoitevalmisteet EU:n lannoitelainsäädännön piirin, varmistetaan niille tasapuoliset markkinaolosuhteet suhteessa epäorgaanisiin lannoitteisiin.

EU:n lannoitevalmisteasetuksella luodaan kaikille CE-merkityille lannoitevalmisteille (epäorgaaniset ja orgaaniset lannoitteet, orgaaniset kivennäislannoitteet, kalkitusaineet, maanparannusaineet, kasvualustat, kasvibiostimulanttit, inhibiittorit sekä lannoitevalmisteiden mekaaniset seokset) EU:n tasolla yhtenäiset edellytykset, jolloin myös orgaanisia raaka-aineita käyttävän lannoitevalmisteteollisuuden mahdollisuudet päästä sisämarkkinoille paranisivat. Se antaa mahdollisuuden myös uusille innovatiivisille lannoitevalmisteille. Kansallisille markkinoille tarkoitettujen lannoitevalmisteiden markkinat voisivat kuitenkin jatkaa häiriöttömästi toimintaansa, kun kansalliset säännökset säilyvät. Kyse on lannoitevalmistemarkkinoiden osittaisesta harmonioinnista, jonka puitteissa lannoitevalmisteiden valmistajat voisivat päättää, onko heidän valmistamansa tuote tarkoitettu paikallisille markkinoille vai EU:n sisämarkkinoille CE-merkittyinä lannoitevalmisteina. Myös kansallisten lannoitevalmisteiden vastavuoroinen tunnustaminen säilyisi.

EU:n lannoitevalmisteasetuksen pääasiallinen sisältö

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa säädetään CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden määritelmistä sekä toimijoiden kuten valmistajan, valtuutettujen edustajien, maahantuojien ja jakelijoiden velvollisuuksista. EU:n lannoitevalmisteasetuksessa on asetettu tuotevaatimukset CE-merkityille EU-lannoitevalmisteille sekä miten CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden vaatimustenmukaisuus arvioidaan ja varmistetaan ainesosaluokkien ja toimintoperusteisten tuoteluokkien mukaan. Tietyille tuoteluokille on valmistajan itse suorittama tuotannon sisäinen valvonta riittävää, kun taas toisilla valmistuksessa käytettyjen ainesosaluokkien riskit vaativat valmistajilta ilmoitettujen laitosten käyttämistä lannoitevalmisteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa (EU:n lannoitevalmisteasetuksen liitteen IV moduulit A1, B, C ja D1). Itse ilmoittamisesta vastaavasta viranomaisesta ja ilmoitetuksi laitokseksi hyväksymisestä ja ilmoittamisesta komissiolle ja jäsenvaltioille on kuitenkin säädettävä EU:n lannoitevalmisteasetuksen mukaan tarkemmin kansallisessa lainsäädännössä.

CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden valvontaan sovelletaan tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 765/2008 (jäljempänä NLF-asetus) 16—29 artikloja. Näissä artikloissa säädetään niistä keskeisistä käsitteistä ja periaatteista, joihin tuotesektorikohtainen sääntely nojaa ja joiden mukaisesti sääntelyä tulee kehittää. NLF-asetuksen 15—26 artikloissa säädetään markkinavalvontaa koskevista yhteisön puitteista ja 27—29 artikloissa yhteisön markkinoille tuleville tuotteille tehtävistä tarkastuksista.

Markkinavalvontana toteutettavan valvonnan nojalla markkinavalvontaviranomainen valvoo pistokoeluonteisesti ja riskiperusteisesti CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden vaatimuksenmukaisuutta. Vastuu CE-merkityn EU-lannoitevalmisteen vaatimustenmukaisuudesta on talouden toimijalla (valmistaja, maahantuoja, jakelija). Muuten CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden valvonnan erityispiirteet ja sitä koskevat säännökset edellä mainitusta perussäännöstä poiketen on kuvattu asetuksessa. Siinä vahvistetaan myös ilmoitettuja laitoksia, jotka arvioivat CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden vaatimustenmukaisuutta, koskevat säännökset.

CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden tuotevaatimuksista säädetään EU:n lannoitevalmisteasetuksen liitteissä I ja II, joissa on kuvattu niiden toimintoperusteiset tuoteluokat ja niitä koskevat laatu- ja turvallisuusvaatimukset. Lisäksi liitteessä II on CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden valmistuksessa sallitut ainesosaluokat (raaka-aineet) ja niihin liittyvät vaatimukset. Ainesosaluokkia on EU:n lannoitevalmisteasetuksessa 11, kuten ensiömateriaalista koostuvat aineet ja seokset, komposti, tuorekasvimädäte ja muu mädäte kuin tuorekasvimädäte, mutta esimerkiksi puhdistamoliete ei ole vielä sallituissa ainesosaluokissa. Liitteessä III on CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden merkintävaatimukset tuoteluokittain. Yksityiskohtaiset vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjen soveltamiset ainesosaluokittain ja niiden kuvaukset ovat EU:n lannoitevalmisteasetuksen liitteessä IV.

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa otetaan käyttöön sallitut enimmäisraja-arvot EU-lannoitevalmisteissa tuoteluokittain haitallisille aineille, kuten raskasmetalleille. Turvallisuusvaatimuksissa säädetään ensimmäistä kertaa EU:ssa EU-lannoitevalmisteiden kadmiumin sallituista enimmäismääristä kaikille lannoitevalmistetuoteluokille maaperän ja sitä kautta myös ihmisten terveyden suojelemiseksi. Enimmäisraja-arvo kadmiumin osalta on epäorgaanisille lannoitteille ja orgaanisille kivennäislannoitteille, joiden kummankin fosforipitoisuus on vähintään 2.2 prosenttia (5 % P2O5) 60 mg Cd/kg P2O5. Tiukennus ei ole Suomelle vaativa, sillä Suomi saa samoin kuin Ruotsi pitää viimeksi vuonna 2006 komission päätöksellä 2006/348/EY saadun poikkeuksen rajoittaa lannoitteiden kadmiumin enimmäispitoisuutta 22 mg:aan Cd/kg P2O5 siihen saakka, kunnes tämä enimmäisraja-arvo on sama tai alhaisempi kuin EU:n lannoite-valmisteasetuksessa.

EU:n lannoitevalmisteasetukseen sisältyy myös säännökset, joiden avulla jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY 6 artiklan 1 kohdan mukaisesta hyödynnettävästä jätteestä voidaan tiettyjen käsittelyprosessien ja tekniikoiden avulla saada ainesosia (raaka-aineita) EU-lannoitevalmisteiden valmistukseen tai sellaisenaan EU-lannoitevalmisteena käytettäviksi tuotteiksi. Tällöin EU:n lannoitevalmisteasetuksen 18 artiklan mukaan, kun jäte on käsitelty asetuksen ainesosaluokan vaatimusten mukaisesti ja siitä on valmistettu tämän asetuksen mukainen EU-lannoitevalmiste, jäte lakkaa olemasta jätettä.

Ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden terveyssäännöistä sekä asetuksen (EY) N:o 1774/2002 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (jäljempänä sivutuoteasetus) 32, 35 ja 36 artikloissa tarkoitetuille johdetuille tuotteille, voidaan sivutuoteasetuksessa määrittää valmistusketjun päätepiste lannoitevalmisteena, jolloin sivutuoteasetusta ei enää sovelleta. Poikkeuksena tähän periaatteeseen on kuitenkin kiireelliset ihmisten ja eläinten terveyteen liittyvät toimenpiteet, joihin tällöin sovelletaan elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 178/2002.

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa selvennetään rajanvetoa siitä, onko tuote CE-merkitty lannoitevalmiste vai kasvinsuojeluaine. Silloin kun kasvibiostimulanteilla pyritään parantamaan yksinomaan kasvien ravinteiden hyväksikäytön tehokkuutta, abioottisen stressin kestävyyttä tai sadon laatuominaisuuksia, ne muistuttavat luonteeltaan enemmän lannoitevalmisteita kuin kasvinsuojeluaineita. Tällaiset tuotteet voivat olla CE-merkittyjä lannoitevalmisteita ja ne on suljettava kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 soveltamisalan ulkopuolelle. Jos tuotteella on yksi tai useampi toiminto, joista jokin kuuluu kasvinsuojeluaineasetuksen piiriin, jää tuote kasvinsuojeluaineasetuksen piirin ja siitä ei voida tehdä CE-merkittyä lannoitevalmistetta.

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa on lisäksi säädökset komiteamenettelystä sekä delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten hyväksymisestä.

2 Nykytila ja sen arviointi
2.1 Kansallinen lainsäädäntö ja käytäntö

Lannoitevalmistelakia (539/2006) sovelletaan kansallisten lannoitevalmisteiden ja soveltuvin osin niiden raaka-aineiden valmistukseen markkinoille saattamista varten, markkinoille saattamiseen, käyttöön, kuljettamiseen, maahantuontiin sekä maasta vientiin. Sitä sovelletaan myös muun muassa lannoiteasetuksen valvontaan ja muuhun sen edellyttämään täytäntöönpanoon. Lain nojalla annetuissa maa- ja metsätalousministeriön asetuksissa lannoitevalmisteista (24/11) ja lannoitevalmisteita koskevan toiminnan harjoittamisesta ja sen valvonnasta (11/12) säädetään yksityiskohtaisesti kansallisista lannoitevalmisteista, niitä koskevista laatu- turvallisuus ja merkintävaatimuksista, lannoitevalmisteita valmistavien, lannoitevalmisteiden maahantuontia ja maastavientiä harjoittavien toiminnanharjoittajia koskevista vaatimuksista sekä näitä lannoitevalmisteita koskevista valvonnoista. Lannoitevalmisteiden valvonnasta vastaa Ruokavirasto apunaan tuonnissa ja viennissä Tulli.

2.2 EU:n lainsäädäntö

Lannoiteasetus koskee merkinnällä "EY-LANNOITE" varustettujen lannoitevalmisteiden, valmistusta markkinoille saattamista varten, markkinoille saattamista ja laadunvalvontaa. Lannoiteasetuksen tarkoituksena on lannoitteiden laatua ja merkintää koskevia säännöksiä yhdenmukaistamalla edistää niiden vapaata kauppaa EU:n alueella. Lannoiteasetuksella harmonisoitiin EU:n lannoitteita koskevaa lainsäädäntöä, näytteenottomenetelmiä ja lannoitteiden analysointia koskevia säännöksiä sekä yksiravinteisia runsastyppisiä ammoniumnitraattilannoitteita ja niiden ominaisuuksien, raja-arvojen ja räjähtämättömyyden valvontamenetelmiä. Lannoiteasetus sisältää kaikkia EY-lannoitteita koskevan, suojalausekkeen, jonka mukaan EU:n jäsenvaltio voi väliaikaisesti kieltää EY-lannoitteen markkinoille saattamisen alueellaan tai asettaa erityisehtoja, mikäli jäsenvaltiolla on perusteltua aihetta epäillä, että tietty EY-lannoite on vaaraksi ihmisten tai eläinten turvallisuudelle tai terveydelle taikka ympäristölle. Lannoiteasetus koskee sekä kiinteitä että nestemäisiä epäorgaanisia lannoitteita sekä osaa kalkitusaineista ja se sisältää tyyppinimiluettelon lannoitteista ja kalkitusaineista, jotka saadaan varustaa "EY-LANNOITE"- merkinnällä. EY-lannoitteet on merkitty luettelossa kukin tyyppinimellä, ja niistä kuvataan valmistusmenetelmä ja keskeiset ainesosat sekä määrätään ravinteiden vähimmäismäärät ja ilmoitustapa. Lannoiteasetus ei koske lannoitteille asetettavia raskasmetallien, kuten kadmiumin, raja-arvoja.

Lannoiteasetukseen on rakennettu järjestelmä, jonka mukaisesti uusia lannoitetyyppejä voidaan asetuksen liitteisiin lisätä tai vanhoja poistaa. Lannoiteasetuksessa säädetään yleiset lannoitetyypeiltä edellytettävät vaatimukset, jotta EY-lannoitteita voidaan lisätä asetuksen liitteisiin. Lannoiteasetus edellyttää, että EU:n jäsenvaltion on kansallisesti säädettävä sen säädösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista. Samoin tiettyjen merkintävaatimusten ilmoitustavasta lannoiteasetus antaa mahdollisuuden päättää kansallisesti. Muista kuin "EY-LANNOITE" -merkinnällä varustetuista lannoitevalmisteista säädetään kansallisesti lannoitevalmistelaissa.

Uuteen EU:n lannoitevalmisteasetukseen liittyvä kansallinen lannoitevalmistelain uudistaminen on tarkoitus aloittaa vuoden 2020 alussa, jolloin lannoitevalmistelakiin on tarkoitus tehdä EU:n lannoitevalmistelainsäädännön edellyttämät muutokset sekä huomioida myös kansallisella lannoitevalmistesektorilla tapahtuneet muutokset kuten kiertotalouden aiheuttamat muutokset raaka-aineissa. Kokonaisuudistuksessa myös yhdenmukaistetaan kansallista lainsäädäntöä EU-lainsäädännön kanssa huomioiden kuitenkin kansalliset erityispiirteet.

3 Ehdotus ja sen vaikutukset
3.1 Keskeiset ehdotukset

Lannoitevalmistelakiin ehdotetaan lisättäväksi EU:n lannoitevalmisteasetuksen edellyttämät säännökset, jotka koskevat vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen hyväksymistä ja nimeämistä ilmoitetuksi laitokseksi. Lisäksi lannoitevalmistelakiin ehdotetaan lisättäväksi, että automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tehty päätös voitaisiin allekirjoittaa koneellisesti.

3.2 Pääasialliset vaikutukset

Lakiehdotuksessa Ruokavirastoa esitetään EU:n lannoitevalmisteasetuksessa tarkoitetuksi ilmoituksesta vastaavaksi kansalliseksi viranomaiseksi. EU:n lannoitevalmisteasetuksen vaatima hakemuksen ja siihen liittyvien asiakirjojen arvioiminen, ilmoitusmenettely sekä valvonta lisäävät hieman Ruokaviraston hallinnollisia velvoitteita ja kuluja. Tehtävien ei kuitenkaan arvioida aiheuttavan tarvetta lisäresursseille Ruokavirastossa. Ruokavirastolle perii hakijalta tehdystä hakemuksesta ilmoitetuksi laitokseksi siihen liittyvästä hyväksynnästä ja nimeämisestä muodostuvat kustannukset.

Kansallisen viranomaisen lisäksi pääasialliset vaikutukset kohdistuvat toimijoihin, joiden tavoitteena on hakea vaikutuksenmukaisuuden arviointilaitos EU:n lannoitevalmisteasetuksessa tarkoitetuksi ilmoitetuksi laitokseksi. EU:n lannoitevalmisteasetuksen voimaantulon jälkeen markkinoille saatettavien EU-lannoitevalmisteiden vaatimuksenmukaisuus on osoitettava EU:n lannoitevalmisteasetuksen mukaisin menettelyin, jossa ilmoitetuilla laitoksilla on tärkeä rooli.

Jotta vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos voi hakea Ruokavirastolta nimeämistä ilmoitetuksi laitokseksi, tulee laitoksella olla akkreditointitodistus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditointiyksiköltä (FINAS). Työ- ja elinkeinoministeriön asetus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston maksullisista suoritteista (1391/2018) säätää Turvallisuus- ja kemikaaliviraston maksullisista suoritteista ja se on voimassa vuoden 2021 loppuun. Akkreditoinnin maksut koostuvat kiinteästä hakemusmaksusta (720 euroa), kiinteästä arvioinnin perus- ja vuosimaksusta (hintaluokkien mukaan perusmaksu 2 680—9 700 euroa ja vuosimaksu 1 540—12 830 euroa), arvioinnin ja päätöksenteon tuntimaksusta (124 euroa/tunti) sekä teknisen arvioinnin tapauskohtaisesta maksusta. Kiinteä hakemusmaksu peritään arviointielimen hakiessa akkreditointia tai siihen rinnastettavaa pätevyyden arviointia ensimmäistä kertaa. Arvioinnin perus- ja vuosimaksu määräytyy FINASin määrittelemän arviointielimen hintaluokan mukaan. Arvioinnin ja päätöksenteon tuntimaksut määräytyvät käytetyn työajan mukaan. Teknisen arvioinnin maksu määräytyy teknisen arviointiin käytetyn työajan mukaan. Ulkopuolisen arvioijan tai asiantuntijan tekemä arviointi laskutetaan toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Muihin arviointipalveluihin sovelletaan akkreditointipalveluiden hinnastoa arvioitavan toimielimen tyypin mukaisesti. Ilmoitetulle laitokselle aiheutuu edellä mainitut kustannukset akkreditointitodistuksesta.

Ilmoitettu laitos laskuttaa CE-merkintää hakevaa EU-lannoitevalmistevalmistajaa tekemästään vaatimuksenarviointihakemuksen käsittelystä ja varsinaisesta tarkastuksesta itse laitoksella, laitoksen arvioinnista ja hyväksynnästä sekä vuosittaisista tarkastuksista CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteille. Ministeriö arvioi, että nämä kustannukset ovat korkeammat kuin kansallisen lannoitevalmisteen, jonka raaka-aineet ovat samalla tavoin riskipitoisia, ja sen vaatimasta Ruokaviraston laitoshyväksynnästä aiheutuvat kulut Suomessa. Ruokaviraston laitoshyväksyntä, kun käsittelykapasiteetti enintään 2000 m3 maksaa 593 euroa, käsittelykapasiteetilla 2001 - 8000 m3 1 289 euroa ja käsittelykapasiteetilla yli 8000 m3 2 579 euroa. Laitoshyväksynnän uusiminen, siirtäminen tai peruuttaminen, 85 euroa/tunti. Lannoitevalmisteiden valmistajan tuleekin tapauskohtaisesti harkita, ovatko tuotantolaitoksen valmistamat lannoitevalmisteet suunnattu EU:n sisämarkkinoille tai vientiin CE-merkittyinä EU-lannoitevalmisteina vai onko lannoitevalmisteita tarkoitus markkinoida vain kansallisilla markkinoilla.

4 Asian valmistelu ja lausuntopalaute

Hallituksen esitys on valmisteltu maa- ja metsätalousministeriössä yhteistyössä Ruokaviraston kanssa.

Hallituksen esityksestä on pyydetty lausunnot seuraavilta tahoilta: työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, oikeusministeriö, Ruokavirasto, Suomen ympäristökeskus, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes), Luonnonvarakeskus (Luke), Kemianteollisuus ry/lannoite-ja kalkitustyöryhmä, Suomen Vesilaitosyhdistys ry, Suomen kiertovoima ry, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry, Bioenergia ry, Metsäteollisuus ry, Tuhkalannoitus ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Svenska Lantbrukssproducenternas centralförbund rf (SLC) ja ProAgria Keskusten Liitto ry.

Lausuntoja saatiin 11 kappaletta ja lausunnon antoivat: oikeusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen ympäristökeskus, Luonnonvarakeskus, Ruokavirasto, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Bioenergia ry, Kemianteollisuus ry, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry sekä Suomen kiertovoima ry.

Ruokaviraston osalta huolena nousi esille lähinnä resurssit uusien tehtävien osalta sekä eräät ilmoittamisesta vastaavaa viranomaista koskevat vaatimukset. Sosiaali ja terveysministeriön huolena oli lannoitevalmisteiden muuntogeenisyyden valvonta. Oikeusministeriö käsitteli lausunnossaan julkisten hallintotehtävien antamista muille kuin viranomaisille.

Lausunnoissa esitetyt näkökohdat ja muutosehdotukset on pyritty ottamaan huomioon esityksen jatkovalmistelussa ja esitykseen tehdyissä muutoksissa. Oikeusministeriön lausunnon johdosta lakiehdotuksen tiedonsaantioikeutta koskevaa säännöstä on muutettu ministeriön lausunnossa esitetyn mukaiseksi.

Hallituksen esityksestä annetut lausunnot löytyvät maa- ja metsätalousministeriön internet-sivuilta (tunnus MMM023:00/2019).

5 Säännöskohtaiset perustelut

2 §.Soveltamisala. Esityksessä ehdotetaan pykälän 2 momenttiin lisättäväksi viittaus uuteen EU:n lannoitevalmisteasetukseen siltä osin, kuin se koskee vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen hyväksymistä ja nimeämistä ilmoitetuksi laitokseksi.

15 a §.Ilmoittamisesta vastaava viranomainen. Pykälässä ehdotetaan ilmoittamisesta vastaavaksi viranomaiseksi Ruokavirastoa, koska sillä on riittävästi erityisosaamista EU-lannoitevalmisteiden vaatimusten arviointimenettelyistä sekä EU-lannoitevalmisteiden tyypeistä ja tuoteluokista. Ruokavirasto myös hyväksyy ilmoitetut laitokset sen jälkeen, kun komissio on antanut ilmoitetulle laitokselle tunnusnumeron.

15 b §.Ilmoitetun laitoksen hyväksymistä koskeva hakemus. Ilmoitetuksi laitokseksi Suomessa hakevaa vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitosta koskevista vaatimuksista on tarkasti säädetty EU:n lannoitevalmisteasetuksen 24 artiklassa. Ilmoitetun laitoksen hyväksymistä koskeva hakemus on lähetettävä Ruokavirastolle.

Ilmoitettu vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos voi EU:n lannoitevalmisteasetuksen asettamien edellytysten täyttyessä antaa tytäryhtiön tai alihankkijan tehtäväksi sellaisia töitä, joissa se on itse pätevä. Ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen on osoitettava tytäryhtiön tai alihankkijan pätevyys ja tätä pätevyyttä sen on valvottava säännöllisesti. Ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen on tiedotettava Ruokavirastolle, jos se käyttää töiden teettämiseen tytäryhtiötä tai alihankkijaa. Lisäksi sen on pidettävä kirjaa kaikista niistä töistä, joita se on teettänyt tytäryhtiöllä tai alihankkijalla, ja päivitettävä sitä järjestelmällisesti.

Ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen tytäryhtiön tai alihankkijan on oltava teknisesti pätevä, ja sen on täytettävä samat riippumattomuutta ja objektiivisuutta koskevat vaatimukset ja ehdot kuin ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen tai sen käyttämän tytäryhtiön tai alihankkijan on tehtäviään suoritettaessa noudatettava hallinnon yleislakeja. Lisäksi niiden henkilöstöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä henkilöstön suorittaessa EU:n lannoitevalmisteasetuksessa tarkoitettuja ilmoitetulle laitokselle kuuluvia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

15 § c.Ilmoitetuksi laitokseksi hyväksyminen ja hyväksymisen rajaaminen tai peruuttaminen. Pykälässä säädetään tarkemmin kansallisesta hyväksymismenettelystä, jolla vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos hyväksyttäisiin ja nimettäisiin tekemään ilmoitettuna laitoksena vaatimuksenmukaisuuden arviointitehtäviä.

Jotta vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos voi tulla ilmoitetuksi laitokseksi, on Ruokaviraston ilmoitettava laitos noudattaen EU:n lannoitevalmisteasetuksen 28 artiklan mukaista ilmoitusmenettelyä ja käyttäen komission sähköistä ilmoitusvälinettä. Vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos voi suorittaa ilmoitetun laitoksen tehtäviä ainoastaan, mikäli komissio tai muu jäsenvaltio eivät esitä vastalausetta. Vasta tämän jälkeen Ruokavirasto voi antaa päätöksen laitoksen hyväksymisestä ja nimeämisestä hyväksytyksi laitokseksi.

Hyväksyminen voidaan rajata tai peruuttaa ilmoituksesta vastaavan viranomaisen toimesta, mikäli EU:n lannoitevalmisteasetuksen 30 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät.

15 d §.Tiedonsaantioikeus. Pykälässä säädettäisiin EU:n lannoitevalmisteasetuksen ilmoittamisesta vastaavan viranomaisen tiedonsaantioikeudesta. Tämän EU:n lannoitevalmisteasetuksessa säädetyn tehtävän hoitamiseksi viranomaisella olisi oikeus saada valvonnan suorittamiseksi välttämättömät tiedot ilmoitetulta laitokselta salassapitosäännösten estämättä. Tietoja tulisi antaa laitoksen toiminnasta ja myös viranomaisen pyynnöstä laitoksen suorittamista toimenpiteistä. Ilmoitettujen vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitosten tiedotusvelvollisuudesta ilmoittamisesta vastaavalle viranomaiselle säädetään tarkemmin EU:n lannoitevalmisteasetuksen 34 artiklassa.

15 e §.Muutoksenhaku ilmoitetun laitoksen päätöksestä. EU:n lannoitevalmisteasetuksen 33 artikla edellyttää jäsenvaltion varmistavan, että ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen päätöksiin saa hakea muutosta. Muutoksenhaun ensimmäiseksi vaiheeksi säädettäisiin oikaisumenettely siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saisi edelleen hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimeen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.

28 a §. Koneellinen allekirjoitus. Pykälässä ehdotetaan, että automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tehty päätös sekä asian käsittelyyn liittyvät asiakirjat voitaisiin allekirjoittaa koneellisesti. Koneellisen allekirjoituksen käyttäminen olisi yksinkertaisempi menettely kuin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003) 16 §:ssä tarkoitettu asiakirjan sähköinen allekirjoittaminen, minkä vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös asiasta.

6 Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 16.4.2020, samanaikaisesti kun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksia koskevia säädöksiä ryhdytään soveltamaan.

7 Toimeenpano ja seuranta

Komission tehtävänä on varmistaa, että EU:n lannoitevalmisteasetuksen nojalla ilmoitettujen laitosten välillä otetaan käyttöön asianmukainen koordinointi ja yhteistyö perustamalla laitosten alakohtaisen EU-tason ryhmän, jossa voidaan vaihtaa kokemuksia ja parhaita käytäntöjä toimia. Myös jäsenvaltioiden kansalliset ilmoittamisesta vastaavat viranomaiset kokoontuvat vuosittain vaihtamaan tietoja esimerkiksi ilmoitettujen laitosten vaatimuksenmukaisuuden arvioinnin kielteisistä tuloksista ja pyynnöstä myös myönteisistä tuloksista.

8 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai sen nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi, eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää, että laissa määritellään ainakin yleisluonteisesti tehtävän hoitajalta edellytetty pätevyys tai kelpoisuus (muun muassa PeVL 28/2001 vp ja 48/2001 vp).

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10). Hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 42/2005 vp, s. 3/II). Myös yhtiön palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan yhtiölle kuuluvia julkisia hallintotehtäviä (PeVL 26/2017 vp, s. 49—50, PeVL 16/2016 vp, s. 2—3, PeVL 8/2014 vp, s. 5/I).

EU:n lannoitevalmisteasetuksen 24 artiklan 2 kohdassa todetaan, että vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen on oltava jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti perustettu ja että sen on oltava oikeushenkilö. Lisäksi 24 artiklassa säädetään tarkkaan vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen tehtävän hoidossa edellytetyistä vaatimuksista. Jos ilmoitettu vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos antaa alihankintaan tietyt vaatimuksenmukaisuuden arviointiin liittyvät tehtävät tai käyttää tytäryhtiötä, on ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen varmistettava, että alihankkija tai tytäryhtiö täyttää myös EU:n lannoitevalmisteasetuksen 24 artiklan vaatimukset. Myös tilanteet, joissa ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen toimintaa on rajoitettava tai peruutettava, on säännelty EU:n lannoitevalmisteasetuksen 30 artiklassa.

EU:n lannoitevalmisteasetuksen yksityiskohtaisen sääntelyn voidaan katsoa muodostavan riittävän säädöspohjan perustuslain 124 §:n kannalta. Lakiehdotukseen ei tästä syystä tarpeellista sisällyttää yksityiskohtaista sääntelyä julkisen hallintotehtävän siirtämisestä yksityiselle.

Rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sovellettaisiin vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitokseen ja laitoksen henkilöstöön heidän hoitaessaan viranomaistehtäviä. Perustuslain 118 §:ssä säädetään vastuusta virkatoimista. Virkavastuu sisältää sekä vahingonkorvausoikeudellisen että rikosoikeudellisen vastuun. Kun julkinen hallintotehtävä lailla annetaan hoidettavaksi muulle kuin viranomaiselle, tulee perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan säädösperusteisesti huolehtia siitä, että tehtävää hoitavaan sovelletaan tässä tehtävässä samoja säännöksiä kuin viranomaisvastuulla vastaavaa tehtävää hoitavaan (PeVL 5/2010 vp, PeVL 3/2009 vp, PeVL 1/2008 vp). Ehdotettu laki sisältäisi perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössään edellyttämän säännöksen virkavastuusta.

Tietojensaantioikeus

Lakiehdotuksen 15 d §:ssä säädetään toimivaltaisen viranomaisen oikeudesta saada salassapitosäännösten estämättä valvonnan suorittamiseksi välttämättömät tiedot ilmoitetulta vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitokselta, jota EU:n lannoitevalmisteasetuksessa säädetyt velvoitteet koskevat.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Esityksessä tietojensaantioikeus sidottaisiin välttämättömyyteen.

Lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Laki lannoitevalmistelain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan lannoitevalmistelain (539/2006) 2 §:n 2 momentti sekä

lisätään lakiin uusi 3 a luku ja 28 a § seuraavasti:

2 §
Soveltamisala

Tässä laissa säädetään lisäksi lannoitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2003/2003, jäljempänä lannoiteasetus, valvonnasta ja muusta sen edellyttämästä täytäntöönpanosta. Lisäksi tässä laissa säädetään EU-lannoitevalmisteiden asettamista saataville markkinoilla koskevien säädösten vahvistamisesta ja asetusten (EY) N:o 1069/2009 ja (EY) N:o 1107/2009 muuttamisesta sekä asetuksen 1107/2009 muuttamisesta sekä asetuksen N:o 2003/2003 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen neuvoston asetuksen (EU) 2019/1009, jäljempänä EU:n lannoitevalmisteasetus, soveltamisalaan kuuluvien lannoitevalmisteiden vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten hyväksymisestä ja nimeämisestä ilmoitetuiksi laitoksiksi sekä muusta siihen liittyvästä täytäntöönpanosta.

3 a luku

Vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitokset

15 a §
Ilmoittamisesta vastaava viranomainen

EU:n lannoitevalmisteasetuksen 21 artiklassa tarkoitettu vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen ilmoittamisesta sekä hyväksymisestä ja nimeämisestä vastaava viranomainen on Ruokavirasto.

15 b §
Ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen hyväksymistä koskeva hakemus

Suomeen sijoittautuneen vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen on haettava ilmoitetuksi laitokseksi hyväksymistä ja nimeämistä Ruokavirastolta. Vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksia koskevista vaatimuksista säädetään EU-lannoitevalmisteasetuksen 24 artiklassa.

Hakemukseen on liitettävä tiedot ja todistukset vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitokselta edellytettävien arviointimenettelyjä koskevien vaatimusten täyttymisestä niiden EU-lannoitevalmistetyyppien tai tuoteluokkien osalta, joiden osalta laitos katsoo olevansa pätevä. Lisäksi hakemukseen on liitettävä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditointiyksikön FINAS-akkreditointipalvelun antama akkreditointitodistus, siitä että vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos täyttää EU:n lannoitevalmisteasetuksen vaatimukset.

Ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen tai sen käyttämän tytäryhtiön tai alihankkijan tässä laissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä hoitaessaan noudatettavista hyvän hallinnon periaatteista säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999), sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003), hallintolaissa (434/2003) ja kielilaissa (423/2003). Ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen tai sen käyttämän tytäryhtiön tai alihankkijan henkilöstöön sovelletaan lisäksi rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä tässä pykälässä tarkoitettuja tehtäviä hoidettaessa. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

15 c §
Ilmoitetuksi laitokseksi hyväksyminen ja hyväksymisen rajaaminen tai peruuttaminen

Ruokavirasto hyväksyy ja nimeää vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen ilmoitetuksi laitokseksi, jos vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos täyttää EU:n lannoitevalmisteasetuksessa asetetut vaatimukset eikä EU:n lannoitevalmisteasetuksen 28 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja vastalauseita ei ole esitetty.

Hyväksymispäätöksessä määritellään ilmoitetun vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen pätevyysalue, vahvistetaan laitoksen valvontaan liittyvät järjestelyt sekä asetetaan tarvittaessa sellaisia laitoksen toimintaa koskevia vaatimuksia, rajoituksia ja ehtoja, joilla varmistetaan tehtävien asianmukainen suorittaminen.

Hyväksymisen rajaamisesta ja peruuttamisesta säädetään EU:n lannoitevalmisteasetuksen 30 artiklassa.

15 d §
Tiedonsaantioikeus

Ruokavirastolla on oikeus saada salassapitosäännösten estämättä valvonnan suorittamiseksi EU:n lannoitevalmisteasetuksen 34 artiklassa tarkoitetut välttämättömät tiedot sellaiselta ilmoitetulta vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitokselta, jota EU:n lannoitevalmisteasetuksessa säädetyt velvoitteet koskevat.

15 e §
Muutoksenhaku ilmoitetun laitoksen päätöksestä

Edellä 15 c §:n mukaisesti ilmoitetuksi laitokseksi hyväksytyn vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen antamaan päätökseen saa vaatia oikaisua. Oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolaissa. Muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019).

28 a §
Koneellinen allekirjoitus

Automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tehty tämän lain mukainen päätös sekä asiaan liittyvät asiakirjat voidaan allekirjoittaa koneellisesti.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 6.2.2020

Pääministeri
Sanna Marin

Maa- ja metsätalousministeri
Jari Leppä

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.