HE 95/2011

Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi valtion virkamieslain ja valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että valtion virkamieslakiin sisällytettäisiin säännökset virkamiehen asemasta erityyppisissä organisaation muutostilanteissa. Esityksellä pyrittäisiin turvaamaan virkamiehen palvelussuhteen jatkuvuus muutostilanteissa. Tiettyjen virkojen erittelystä valtion talousarviossa luovuttaisiin. Muutoksen seurauksena muutettaisiin myös valtion virkaehtosopimuslakia. Lisäksi valtion virkamieslakiin tehtäisiin eräitä lakiteknisiä muutoksia.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2012.


ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ  1
SISÄLLYS 2
YLEISPERUSTELUT 3
1 NYKYTILA 3
1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö 3
Virkamiesten oikeusasema 3
Liikkeenluovutus 3
Erittelyvirat 3
Valtion virkaehtosopimuslaki 4
1.2 Nykytilan arviointi 4
2 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET 5
3 ESITYKSEN VAIKUTUKSET 5
3.1 Taloudelliset vaikutukset 5
3.2 Muut vaikutukset 6
4 ASIAN VALMISTELU 6
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 8
1 LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT 8
1.1 Valtion virkamieslaki 8
1.2 Valtion virkaehtosopimuslaki 12
2 VOIMAANTULO 13
3 SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS 13
LAKIEHDOTUKSET 15
1. Laki valtion virkamieslain muuttamisesta 15
2. Laki valtion virkaehtosopimuslain muuttamisesta 18
LIITE 19
RINNAKKAISTEKSTIT 19
1. Laki valtion virkamieslain muuttamisesta 19
2. Laki valtion virkaehtosopimuslain muuttamisesta 24

YLEISPERUSTELUT

1 Nykytila
1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö
Virkamiesten oikeusasema

Voimassaolevassa valtion virkamieslaissa (750/1994; virkamieslaki) ei säännellä virkamiehen asemaa tilanteissa, joissa valtion virastorakennetta uudistetaan tai valtion tehtäviä siirretään hoidettavaksi valtionhallinnon ulkopuolelle. Tähän mennessä virkamiehen asemasta on säädetty erikseen silloin, kun muutos on edellyttänyt säännöksiä näissä tilanteissa. Viime vuosina erillisiä organisaatiomuutoslakeja on säädetty varsin suuri määrä, ja jokaisessa laissa on erikseen säädetty siitä, millä tavoin henkilöstön asema järjestetään.

Olennaisimpina esimerkkeinä tällaisista laeista voidaan mainita laki yliopistolain voimaanpanosta (559/2009), laki Liikenteen turvallisuusvirastosta (863/2009), laki valtion aluehallinnon uudistamista koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (903/2009), laki Rikosseuraamuslaitoksesta (953/2009) ja laki valtiokonttorista annetun lain 2 §:n muuttamisesta (470/2010).

Liikkeenluovutus

Liikkeenluovutuksen vaikutuksia työsuhteesta johtuviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin on säännelty EU:n liikkeenluovutusdirektiivillä 2001/23/EY, jolla on kodifioitu aikaisemmat direktiivit 77/187/ETY ja 98/50/EY. Keskeinen tavoite jäsenvaltioissa vallitsevan oikeustilan osittaisessa harmonisoinnissa on suojella työntekijän etujen ja oikeuksien säilymistä yritystoiminnan muutostilanteissa, joissa työnantaja vaihtuu toiseksi liiketoimintakokonaisuuden kuitenkin säilyessä. Liikkeenluovutusdirektiiviä sovelletaan 1 artiklan 1 c kohdan mukaan taloudellista toimintaa harjoittaviin julkisiin tai yksityisiin yrityksiin riippumatta siitä, tavoittelevatko ne voittoa. Liikkeenluovutuksena ei pidetä hallintoviranomaisten uudelleenorganisointia eikä hallinnollisten tehtävien siirtämistä julkisyhteisöltä toiselle.

Työsuhteisia työntekijöitä koskevat liikkeenluovutussäännökset ovat työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 10 §:ssä ja 7 luvun 5 §:ssä. Kunnallisen viranhaltijan asemasta liikkeenluovutuksessa säädetään kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 25 §:ssä.

Virkamiehen asemaa koskevia säännöksiä liikkeenluovutustilanteessa ei sisälly nykyiseen virkamieslakiin. Sen sijaan asiasta on säädetty tapauskohtaisesti erillisissä organisaatiomuutoslaeissa. Esimerkkeinä voidaan mainita laki Opetusalan koulutuskeskuksen muuttamisesta osakeyhtiöksi (249/2009) ja laki Yliopistojen palvelukeskuksen muuttamisesta osakeyhtiöksi (69/2010).

Erittelyvirat

Virkojen perustamista koskevia säännöksiä uudistettiin vuonna 1988 voimaan tulleella valtion virkamieslailla (755/1986; vuoden 1988 virkamieslaki), jotta säännökset vastaisivat paremmin hallinnon joustavuudelle ja tehokkuudelle asetettavia vaatimuksia. Virkojen perustamismenettely oli ennen uudistusta hidas ja monimutkainen, mikä oli johtanut usean palvelussuhdelajin käyttöön. Virkojen perustamismenettelyä oli tarpeen uudistaa myös siksi, että virkasuhdetta lähennettiin työsopimussuhteeseen, johon ottaminen on menettelyltään yksinkertaisempaa kuin virkaan nimittäminen.

Virkojen perustamismenettelyä yksinkertaistettiin 1988 siten, että virkoja voitiin yleensä perustaa eduskunnan osoitettua tulo- ja menoarviossa (nykyisin valtion talousarvio) tähän tarkoitukseen virastokohtaisesti määrärahan. Perustettavia yksittäisiä virkoja ei enää eritelty viran nimen ja palkkausluokan osalta valtion talousarviossa kuten ennen uudistusta. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan uudistus ei rajoittaisi eduskunnan oikeutta päättää viroista aiheutuvista valtion menoista, koska virkoja voitaisiin edelleenkin perustaa vain eduskunnan hyväksymän määrärahan rajoissa (HE 238/1984 vp). Eduskunnalla oli edelleen mahdollisuus saada palkkausmäärärahojen käsittelyn kannalta tarvittavat tiedot.

Vaikka viran nimi ja palkkausperuste määriteltiin edelleen asetuksella sen jälkeen, kun määräraha oli myönnetty, viran perustaminen muuttui aikaisempaa yksinkertaisemmaksi ja nopeammaksi. Hallituksen esityksessä kuitenkin todettiin erikseen, että virkojen perustamismenettelyn yksinkertaistamisella ei tarkoiteta helpottaa virkojen lisäämistä siten, että valtion henkilöstömenoja tämän menettelyn uudistuksen johdosta lisättäisiin eduskuntaa kuulematta.

Uudistettua menettelyä ei tuolloin pidetty tarkoituksenmukaisena virastojen ja laitosten toiminnan kannalta tärkeimpien virkojen perustamiseen. Eduskunnan virkakohtainen päätös oli edelleen tarpeen perustettaessa valtion virastoihin ja laitoksiin sellaisia virkoja, joiden merkitys valtionhallinnon tehtävien ja viraston organisaation kannalta on keskeinen. Edellä tarkoitetut eriteltävät virat yksilöitiin vuoden 1988 virkamieslaissa. Näiden noin 2 500 viran erittelyvelvollisuudella ei ollut tarkoitus vaikeuttaa hallinnon joustavaa hoitamista, koska nämä virat ovat yleensä pysyvämpiä kuin muut virat.

Voimassaolevaa virkamieslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 291/1993 vp) esitettiin, että erittelyvirat säädettäisiin virkamieslain sijasta asetuksella. Lakiin lisättiin kuitenkin eduskuntakäsittelyn aikana säännös eriteltävistä viroista. Eduskunta katsoi, että valtionhallinnon kaikkein ylimpien virkojen osalta eduskunnan tulee päättää erikseen talousarviossa eriteltävien virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta. Hallintovaliokunnan asiaa koskevan mietinnön mukaan erittelyvirkojen osalta delegointi johtaisi siihen, että valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä käytettävän eduskunnan päätösvallan ulottuvuus ratkaistaisiin asetuksella, mitä ei voida pitää asianmukaisena (HaVM5/1994 – HE 291/1993 vp).

Valtion virkaehtosopimuslaki

Virkamieslain 44 §:n mukaan valtioneuvosto voi tehdä lain 26 §:ssä tarkoitettujen virkamiesten kanssa kirjallisen sopimuksen palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista. Jollei sopimusta tehdä tai jollei sopimuksesta muuta johdu, on virkasuhteessa noudatettavista ehdoista voimassa, mitä niistä säädetään tai määrätään, taikka valtion virkaehtosopimuslain nojalla sovitaan.

Valtion virkaehtosopimuslain (664/1970) 5 §:n 4 momentin mukaan valtiovarainministeriö vahvistaa työnantajavirkamiesten palkkaukset, luontoisedut ja muut taloudelliset etuudet valtion talousarviossa eriteltävien virkojen osalta sekä määrää valtion liikelaitoksen toimitusjohtajan palvelussuhteen ehdoista.

1.2 Nykytilan arviointi

Erilaisia organisaatiomuutoksia koskevat lakiesitykset on säännönmukaisesti lähetetty lausunnolle valtiovarainministeriöön, jossa henkilöstöosasto on tarkastanut esitykset valtion henkilöstön asemaa koskevilta osiltaan. Näin on pystytty varmistamaan henkilöstön yhdenvertainen kohtelu erityyppisissä organisaation muutostilanteissa.

Vaikka virkamiesten asemaa koskevat siirtymäsäännökset ovat viime vuosina toteutuneet varsin yhdenmukaisina samantyyppisissä organisaatiomuutoksissa, tätä asiaa koskevat säännökset on täytynyt ottaa erikseen jokaiseen organisaatiomuutoslakiin, mikä on lisännyt vältettävissä olevaa hallinnollista työtä. Yhdenmukaiset säännökset kaikkien organisaatiomuutostyyppien osalta yhtenäistäisivät käytäntöä henkilöstön aseman suhteen ja vähentäisivät ministeriöiden ja virastojen työtä lakien valmistelussa.

Valtionhallinnon toimintaympäristö ja -muodot ovat muuttuneet merkittävästi vuonna 1994 voimaan tulleen virkamieslain jälkeen. Valtionhallinnon merkittävimpien virkojen erittelyllä talousarviossa ei voida enää katsoa olevan sellaista merkitystä kuin aikaisemmin. Sen vuoksi niitä koskevan säännöksen tarpeellisuutta on arvioitava uudelleen.

Valtionhallinnossa on erityisesti 2000-luvulla toteutettu runsaasti erilaisia organisaatiomuutoksia, joissa on määritelty myös ylimmän johdon asema. Nämä muutokset on toteutettu säätämällä erillisiä lakeja, joissa virasto tai toiminto on lakkautettu ja sen tilalle on perustettu uusi virasto. Olennaiset muutokset valtion virastorakenteeseen toteutetaan aina lainsäädäntöteitse, joten talousarviossa eriteltävien virkojen koskevan säännöksen käytännön merkitys on jäänyt vähäiseksi.

Uudet virastot on viime vuosina perustettu heti kalenterivuoden alussa. Tämä on aiheuttanut vaikeuksia erityisesti erittelyvirkoja koskeviin järjestelyihin, koska talousarviota ei ole vielä hyväksytty siinä vaiheessa, kun organisaatiolaki on eduskunnassa hyväksytty.

Valtioneuvostosta säädetään valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 1 §:ssä. Jos ministeriö lakkautetaan tai uusi ministeriö perustetaan, asiasta säädetään siten lailla. Ministeriön alaisen viraston päällikön viran perustaminen on säännönmukainen menettely, koska virasto tarvitsee päällikön. Sen vuoksi päällikön viran erittelyllä talousarviossa ei hallituksen mielestä ole käytännön merkitystä, vaan asia tulee ratkaistuksi organisaatiota koskevan lain yhteydessä. Talousarviokäsittely säilyisi muuten ennallaan ja siinä päätettäisiin organisaation määrärahoista.

Erittelyvirkojen tarkempi rajaaminen on myös aiheuttanut tarpeetonta epätietoisuutta siitä, mitkä virat olisi uudistuksen yhteydessä määriteltävä erittelyviroiksi. Esimerkiksi suoraan ministeriön alaisen viraston alaisten virastojen virastopäälliköt ovat saattaneet kokea epäoikeudenmukaiseksi sen, että he eivät enää olisi nimitettynä erittelyvirkaan.

Erittelyviroilla ei kuitenkaan edellä mainituilla perusteilla voida katsoa enää olevan sellaista merkitystä kuin niillä on aiemmin ollut. Kehitys on vaiheittain johtanut siihen, että talousarviokäsittelyssä otetaan kantaa laajemmin koko organisaation toiminnan rahoitukseen eikä enää niinkään yksittäisiin virkoihin. Tämän vuoksi on tarkoituksenmukaista vähentää erittelyvirkojen määrää nykyiseen verrattuna. Erittelyvirkaominaisuus poistettaisiin ministeriöiden ylimmistä viroista ja ministeriön alaisen viraston päällikön viroista. Näitä virkoja on valtionhallinnossa noin 140. Erittelyvirkojen vähentäminen mahdollistaa organisaatiomuutosten hoitamisen nykyistä joustavammin sekä vahvistaa kyseisissä viroissa työskentelevien palvelussuhdeturvaa valtionhallinnon uudelleenjärjestelyjen yhteydessä.

Hallituksen mielestä tulevaisuudessa on tarpeen harkita erittelyviroista luopumista kokonaisuudessaan.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen pääasiallisena tavoitteena on pyrkiä turvaamaan virkamiehen palvelussuhteen jatkuvuus muutostilanteessa. Esityksellä vähennettäisiin mahdollista henkilöstön epätietoisuutta omasta asemastaan valtionhallinnon muutosten yhteydessä. Tavoitteena on myös säästää ministeriöiden ja virastojen resursseja organisaatiomuutoslakien valmistelussa.

Virkamieslakiin sisällytettäisiin säännökset virkamiehen aseman järjestämisestä erityyppisissä organisaation muutostilanteissa. Liikkeenluovutusperiaate otettaisiin käyttöön, kun valtion tehtäviä siirretään valtionhallinnon ulkopuolelle.

Eräiden virkojen erittelystä valtion talousarviossa luovuttaisiin. Näin vahvistettaisiin kyseisiin virkoihin nimitettyjen palvelussuhdeturvaa valtionhallinnon organisaatiomuutosten yhteydessä. Samalla lainsäädännön valmistelutyö vähenisi jonkin verran.

Virkamieslain 4 § 2 momentista esitetään poistettavaksi ministeriöiden osastopäälliköt sekä niitä vastaavat ja ylemmät ministeriön virat sekä välittömästi ministeriön alaisten virastojen päälliköiden virat. Esityksen tarkoituksena ei ole muuttaa ylimmän virkamiesjohdon osalta voimassaolevia toimivaltasäännöksiä heidän palvelussuhteen ehtojen määräytymisestä, joten valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 4 momenttiin esitetään tehtäväksi virkamieslain muutoksen edellyttämät tarkennukset.

3 Esityksen vaikutukset
3.1 Taloudelliset vaikutukset

Esityksen vaikutus valtion ja kuntien menoihin olisi kustannusneutraali. Esitys saattaisi jossain määrin joko lisätä tai vähentää niiden yhtiöiden kustannuksia, joihin siirtyisi valtion henkilöstöä liikkeenluovutuksella. Täsmällisten määrien tai edes arvioiden laatiminen on kuitenkin käytännössä mahdotonta. Vaikutukset riippuvat pitkälti siitä, millaisia erovaisuuksia on valtiolta siirtyvän henkilöstön ja kyseisellä alalla noudatettavan työehtosopimuksen palvelussuhteen ehdoissa.

Erittelyvirkojen vähentämisellä ei olisi tosiasiallisia taloudellisia vaikutuksia.

3.2 Muut vaikutukset

Esityksellä kohennetaan ja yhtenäistetään virkamiesten asemaa erilaisissa organisaatioiden muutostilanteissa. Virkamiehet tietävät jatkossa jo organisaatiomuutosten suunnitteluvaiheessa, miten henkilöstön asema määräytyy muutostilanteessa.

Esitys vähentäisi jossain määrin lainvalmistelutyötä, koska ministeriöiden ei valtiota koskevia organisaatiomuutoslakeja laatiessaan enää tarvitsisi ainakaan pääsääntöisesti laatia erillisiä säännöksiä henkilöstön asemaan liittyen. Sama koskee myös erittelyvirkojen vähentämistä, koska viran perustaminen, lakkauttaminen tai nimen muuttaminen vaatisi vähemmän työ- ja käsittelyvaiheita.

Esityksellä ei olisi ympäristövaikutuksia eikä myöskään sukupuoli- tai tasa-arvovaikutuksia.

4 Asian valmistelu

Valtiovarainministeriö asetti työryhmän valmistelemaan virkamieslakiin sisällytettäviä säännöksiä virkamiehen asemasta, kun on kysymys palvelussuhteen jatkumisesta uudessa organisaatiossa valtionhallinnon muutosten yhteydessä. Työryhmän tehtävänä oli tarkastella viime vuosina toteutuneita valtionhallinnon organisaatiomuutoksia ja tehdä ehdotuksensa siitä, miten valtion virkamiehen siirtyminen organisaatiomuutoksissa olisi järjestettävä. Toimeksianto koski valtionhallinnon sisäisiä organisaatiomuutoksia (joissa työnantajavirasto vaihtuu), valtion toimintojen yhtiöittämisiä ja ulkoistamisia sekä valtionhallinnon toimintojen siirtoja kuntien hoidettavaksi. Ehdotus oli laadittava hallituksen esityksen muotoon.

Valtion henkilöstöä edustavat pääsopijajärjestöt Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry ja Palkansaajajärjestö Pardia ry nimesivät edustajansa työryhmän jäseniksi. Työryhmän toimikausi alkoi 13 päivänä huhtikuuta 2010 ja päättyi 30 päivänä huhtikuuta 2011. Toimikautensa aikana työryhmä laati luonnoksen hallituksen esitykseksi kyseisessä asiassa.

Työryhmän laatima esitys (Virkamiesten asema muutostilanteissa, 27/2011) oli yksimielinen lukuun ottamatta ehdotettua virkamieslain 5 a §:n 4 momenttia (työryhmän ehdotuksen 5 §:n 6 momentti). Sen osalta valtion pääsopijajärjestöt esittävät, että niissä tilanteissa, joissa palkkausjärjestelmäsopimuksen tehnyt virasto lakkautetaan, entistä palkkausjärjestelmäsopimusta noudatetaan lakkautetun viraston henkilöstön osalta uudessa virastossa, kunnes uusi viraston yhteinen palkkausjärjestelmäsopimus on saatu sovittua. Samoin menetellään myös tilanteissa, jossa valtion virasto lakkautetaan ja tilalle perustetaan uusi virasto tai virastoja, sekä tilanteissa, joissa lakkaavista virastoista yhdistetään yksi tai useampi virasto (ns. fuusiotilanteet).

Esitysluonnos lähetettiin lausuntokierrokselle ministeriöihin, Elinkeinoelämän keskusliittoon, Kuntaliittoon, Suomen yrittäjille ja valtion pääsopijajärjestöille.

Kaikissa lausunnoissa kannatettiin ehdotettuja muutoksia pääosin. Lausunnoissa kannatettiin ehdotuksen mukaisista erittelyviroista luopumista. Oikeusministeriö piti tärkeänä, että säätämisjärjestysperusteluissa tehdään selkoa siitä, millä tavalla eduskunnan asema lainsäätäjänä turvaa sille nykykäytännössä riittävän ohjausvallan valtionhallinnon johtavia virkoja järjestettäessä. Oikeusministeriö katsoi myös, että tuomarin virat olisi vastaisuudessakin perusteltua säilyttää valtion talousarviossa eriteltävinä.

Elinkeinoelämän keskusliitto EK ja Kuntaliitto vastustivat virkamieslain 32 §:n 1 momenttiin ehdotettua liikkeenluovutukseen liittyvää 24 kuukauden pituista takaisinottovelvollisuuden aikaa ja esittivät, että takaisinottovelvollisuus säädetään näissä tapauksissa yhdeksän kuukauden pituiseksi, mikä vastaa työsopimuslain ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain mukaista takaisinottovelvollisuutta.

Lausunnoissa esitettiin lisäksi eri pykäliin yksityiskohtia koskevia sisällöllisiä ja teknisiä muutosehdotuksia, jotka on laajasti otettu huomioon jatkovalmistelussa. Esimerkiksi 1 §:ssä ehdotettuun viraston määritelmään on lisätty julkisoikeudelliset laitokset.

Pääsopijajärjestöistä JHL ja Pardia toistivat lausunnoissaan työryhmässä esittämänsä eriävän kannan ehdotetun 5 a §:n 4 momentin sisällöstä. Jatkovalmistelussa pykälän sisältöä ei ole muutettu, koska hallituksen mielestä erilaisten palkkausjärjestelmien soveltaminen samassa virastossa organisaatiomuutosten jälkeen aiheuttaa vakavia ongelmia viraston toiminnan järjestämiselle ja henkilöstön yhdenvertaiselle kohtelulle.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut
1.1 Valtion virkamieslaki

1 §. Tämän lakihankkeen yhteydessä on noussut esille tarve määritellä, mitä tarkoitetaan valtion virastolla. Tämä on tärkeää mm. sen määrittelemiseksi, milloin on kyseessä uuden 5 a §:n tarkoittama tehtävien siirto virastosta toiseen. Uusi määrittely selventäisi muutoinkin valtion viraston käsitettä, jota käytetään virkamieslaissa useassa kohdassa. Viraston käsitettä käytetään virkamiesoikeuden lisäksi budjettioikeudessa ja valtiosääntöoikeudessa. Joitakin virastoja nimitetään laitoksiksi (esimerkiksi Rikosseuraamuslaitos), mutta tämä ei muuta asiaa oikeudelliselta kannalta. Normaalisti laitoksella tarkoitetaan välittömästi ministeriön alaista, tiettyä tehtäväkokonaisuutta hoitavaa itsenäistä toimintayksikköä. Ministeriöt ovat virkamieslaissa tarkoitettuja virastoja. Valtiolla on myös laitoksia, jotka on perustettu ministeriön päätöksellä. Näitä ovat esimerkiksi valtion oppilaitokset, jotka ovat erillisiä virastoja. Vaikka niitä ei ole perustettu lailla tai asetuksella, tarkoituksena on säilyttää niiden asema virastoina. Uudessa 3 momentissa säädettävä valtion viraston määrittely koskisi koko virkamieslakia.

Muualla lainsäädännössä virastokäsitettä sivutaan muun muassa perustuslain 119 §:ssä. Sen mukaan valtion keskushallintoon voi kuulua valtioneuvoston ja ministeriöiden lisäksi virastoja, laitoksia ja muita toimielimiä. Virkamieslain viraston määritelmä olisi sopusoinnussa perustuslain kyseisen säännöksen kanssa, ja täydentäisi tätä perustuslain säännöstä.

4 §. Pykälän 2 momentista kumottaisiin kohdat 2, 3 ja 5. Muutoksen jälkeen näiden virkojen perustaminen, lakkauttaminen ja muuttaminen tehtäisiin samalla tavalla kuin muidenkin virkojen, eikä eduskunnan hyväksyntä talousarviokäsittelyssä olisi tarpeen. Muutos ei heikentäisi näihin virkoihin nimitettyjen virkamiesten oikeudellista asemaa.

5 §. Koska ministeriöiden valtiosihteerien virat eivät enää jatkossa olisi erittelyvirkoja, 5 §:n 1 ja 2 momentista poistettaisiin valtiosihteereitä koskeva erityissääntely. Nämä virat siirrettäisiin jatkossa kuten muutkin virat.

5 a §. Pykälän 1 momentti koskee tilanteita, joissa viraston tehtävät jatkuvat toisessa virastossa eivätkä lakkaa kokonaan. Valtion virastojen yhdistyessä yhdistyvien virastojen virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät tehtävien tai toimintojen mukana uuteen virastoon. Näin toimitaan riippumatta siitä, muodostetaanko lakkautettavan viraston tilalle uusi virasto vai yhdistyykö toinen virasto tai useita virastoja johonkin olemassa olevaan virastoon. Valtion viraston jakautuessa kahdeksi tai useammaksi virastoksi viraston virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät asianomaisiin uusiin perustettaviin virastoihin. Jos viraston tehtävistä siirretään osa valtion virastosta toiseen, näitä tehtäviä hoitavat virkamiehet siirtyvät virkoineen tehtävät vastaanottavaan virastoon. Edellä mainittujen tilanteiden lisäksi säännöstä sovellettaisiin muissa näihin verrattavissa olevissa uudelleenjärjestelyissä. Tämä säännös on poikkeussäännös verrattuna virkamieslain 5 §:ään.

Valtionhallinnon toiminnon uudelleenjärjestelyllä tarkoitetaan tilannetta, jossa lailla tai valtioneuvoston asetuksella valtion virastorakennetta uudistetaan tai valtionhallinnon tehtäviä siirretään valtion virastosta toiseen. Perustuslain 119 §:n mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella. Valtioneuvoston asetus on käytännössä alin mahdollinen säädöstaso, jolla tehtäviä voitaisiin siirtää virastosta toiseen tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla.

Henkilöstön siirtymisestä ministeriöstä toiseen ministeriöiden toimialajaon muutoksen yhteydessä säädetään erikseen valtioneuvostosta annetun lain 11 §:ssä.

Pykälän 2 momentin mukaan määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevät virkamiehet siirtyisivät 1 momentissa kuvatuin perustein vastaavissa tilanteissa uusiin virastoihin määräaikaisen virkasuhteensa keston ajaksi. Määräaikaista henkilökuntaa kohdellaan siten yhdenvertaisesti suhteessa viraston vakinaiseen henkilökuntaan.

Pykälän 3 momentin mukaan virka voitaisiin siirtää ilman virkamiehen suostumusta, jos virka siirrettäisiin virkamiehen oman työssäkäyntialueen sisällä tai hänen työssäkäyntialueelleen. Työssäkäyntialue määritellään työttömyysturvalain (1290/2002) 1 luvun 9 §:ssä. Sen mukaan henkilön työssäkäyntialue ulottuu 80 kilometrin etäisyydelle hänen tosiasiallisesta asuinpaikastaan.

Jos organisaatiomuutoksen yhteydessä viran tehtävät siirtyisivät toiselle työssäkäyntialueelle ja virkamies kieltäytyisi siirrosta oman työssäkäyntialueensa ulkopuolella olevaan virastoon, tulisi tilanteessa noudatettavaksi virkamieslain 27 § sekä mahdollisesti muut asiaa koskevat säännökset.

Virkamiehen mahdollinen kieltäytyminen siirrosta ei vaikuta tehtävien siirtoon uuteen sijaintipaikkaan. Tarvittaessa uuteen sijaintipaikkaan voidaan perustaa uusia virkoja.

Pykälän 4 momentti on yleissäännös virkamiesten palvelussuhteen ehtojen määräytymisestä valtion sisäisissä organisaatiomuutostilanteissa. Palvelussuhteen ehtojen määräytyminen on osa sisäisten organisaatiomuutostilanteiden kokonaisvalmistelua. Aikaisemmin virkamiesten palvelussuhteen ehtojen määräytymisestä näissä tilanteissa on säädetty pääosin osana organisaatiokohtaisia muutoslakeja. Tulevissa muutostilanteissa noudatettaisiin tämän momentin mukaista yleissäännöstä, ellei muutos edellytä toisin säätämistä.

Valtion virkamiesten palvelussuhteen ehtojen ensisijainen määräytymisperuste on virkaehtosopimus. Osa virkamiesten yleisistä palvelussuhteen ehdoista määräytyy suoraan lainsäädännön kautta. Lisäksi virkamieslain 44 §:n mukaan virasto voi myös tehdä virkamiehen kanssa virkasopimuksen palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista. Viraston toimivalta päättää virkamiestensä palvelussuhteen ehdoista sisältyy valtion virkaehtosopimuslain 5 §:ään. Virkasopimuksella ei saa sopia eikä virasto saa päättää virkaehtosopimuksella sovittua huonommista palvelussuhteen ehdoista.

Valtion virkamiehiin sovellettavat yleiset palvelussuhteen ehdot sisältyvät pääosin valtion neuvotteluviranomaisena toimivan valtiovarainministeriön yhdessä valtion pääsopijajärjestöjen kanssa tekemiin keskustason virkaehtosopimuksiin, joita sovelletaan pääsääntöisesti kaikissa valtion virastoissa. Keskustason yleisiä palvelussuhteen ehtoja koskevia sopimuksia ovat muun muassa valtion virkaehtosopimus, valtion yleinen virkaehtosopimus, valtion virkaehtosopimus työajoista, valtion virkaehtosopimus vuosilomista sekä valtion virkaehtosopimus matkakustannusten korvaamisesta. Virkamiehen siirtyminen valtion sisäisissä organisaatiomuutoksissa ei näin ollen yleensä aiheuta muutoksia virkamiehen yleisiin palvelussuhteen perusteisiin.

Valtion virkamiesten palkkaus sen sijaan perustuu virasto- tai alakohtaisiin tarkentaviin virkaehtosopimuksiin, joissa on sovittu virastossa noudatettavasta palkkausjärjestelmästä.

Jos palkkausjärjestelmäsopimuksen tehnyt virasto organisaatiomuutoksen johdosta lakkautetaan, niin tällöin myös palkkausjärjestelmästä tehty sopimus lakkaa. Samoin käy myös tilanteissa, jossa valtion virasto lakkautetaan ja tilalle perustetaan uusi virasto tai virastoja sekä tilanteissa, joissa lakkaavista virastoista yhdistetään yksi tai useampi uusi virasto (ns. fuusiotilanteet). Näitä tilanteita koskee valtion virkaehtosopimuksen määräys, jonka mukaan uuden viraston palkkausjärjestelmäsopimuksen yhteinen valmistelu aloitetaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun organisaatiomuutoksesta on hallitustasolla päätetty, ajoittaen sopimusneuvottelut siten, että neuvottelutulos voidaan saavuttaa ennen organisaatiomuutoksen voimaantuloa.

Valtion sisäinen organisaatiomuutos voidaan toteuttaa myös siten, että virasto muutetaan toiseksi ilman, että sitä erikseen lakkautetaan ja perustetaan. Muutos voi koskea esimerkiksi viraston toimialaa tai tehtäviä. Virkamiesten palkkaus määräytyy näissä tilanteissa edelleen viraston palkkausjärjestelmästä tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen mukaisesti, ellei muuta sovita.

Kun virkamies siirtyy muissa kuin edellä todetuissa organisaatiomuutoksissa suoraan lain nojalla valtionhallinnon virastosta toiseen, hän siirtyy samalla myös vastaanottavan viraston palkkausjärjestelmäsopimuksen soveltamisalan piiriin.

Valtion sisäisissä muutostilanteissa virkamiehen palkkaturvaa koskevat säännökset ovat aikaisemmin sisältyneet pääosin organisaatiokohtaisiin muutoslakeihin. Valtion virkaehtosopimuksiin sisältyy nykyisin useita organisaatiomuutostilanteissa sovellettavia virkamiehen palkkatasoa turvaavia sopimusmääräyksiä.

5 b §. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että valtionhallinnon kaikkein ylimpiin virkoihin kuuluvaan virkaan nimitetty virkamies siirtyisi uuteen virastoon organisaatiomuutoksen yhteydessä, jollei häntä ole nimitetty muuhun virkaan, kuten uuden viraston päälliköksi, ennen muutoksen toteutumista. Jos virka siirtyy, se muutettaisiin joksikin muuksi viraksi uudelleenjärjestelyn toteutumishetkellä. Ylimpiin virkoihin nimitetyt virkamiehet, joita ei ole nimitetty muuhun virkaan, siirtyisivät siten organisaatiomuutoksen yhteydessä uuteen virastoon, ja heidän palvelussuhdeturvansa tulisi toteutetuksi.

Virastoihin ei voisi siirtyä esimerkiksi ylimääräisiä kansliapäälliköitä tai osastopäälliköitä, vaan näiden virkojen nimikkeet ja tehtävät muutettaisiin 2 momentin mukaan jo uudelleenjärjestelyn toteutumishetkellä uusia tehtäviä vastaaviksi.

Jos esimerkiksi kolme virastoa yhdistetään, uudessa yhdistetyssä virastossa on ainoastaan yksi virastopäällikkö. Tällöin ainakin kahden, mutta mahdollisesti kolmen entisen virastopäällikön tehtävät olisivat muita kuin virastopäällikön tasoisia tehtäviä uudessa yhdistetyssä virastossa. Ne voisivat muuttua esimerkiksi viraston päällikön alaisiksi johtamistehtäviksi.

Tämän säädösmuutoksen yhteydessä 4 §:n 2 momentti muutettaisiin siten, että erittelyvirkaominaisuus poistettaisiin ministeriöiden ylimmiltä virkamiehiltä sekä ministeriöiden alaisten virastojen päälliköiltä.

5 c §. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että uudelleenjärjestelyn yhteydessä perustettava uusi virka voitaisiin täyttää haettavaksi ilmoittamatta, jos siihen nimitetään uudelleen järjestelyn kohteena olevan viraston virkaan nimitetty virkamies.

Valtiolla viime vuosina toteutetuissa organisaatiomuutoksissa on yleensä säädetty erikseen virkojen joustavammasta muuttamisesta ja täyttämisestä kuin muutoin olisi virkamieslain mukaan mahdollista. Tämä varsin pitkälle vakiintunut käytäntö on syytä vakinaistaa muutoksista viime vuosina saatujen käytännön kokemusten perusteella. Organisaatiomuutosten yhteydessä virastojen virkarakenne ja virkamiesten tehtävät muuttuvat usein siinä määrin merkittävästi, että muutoksia ei ole mahdollista toteuttaa ilman erityissäännöstä. Näin vältetään tilanteita, joissa virastojen vakinaista henkilöstöä jouduttaisiin irtisanomaan, ja uusiin perustettaviin virkoihin nimitettäisiin mahdollisesti virastojen ulkopuolisia henkilöitä samaan aikaan. Säännös mahdollistaa virkamiesten nimittämisen uusiin virkoihin siinäkin tapauksessa, että uusien virkojen tehtävät ja nimikkeet poikkeaisivat siinä määrin merkittävästi virkamiehen aikaisemmista tehtävistä ja nimikkeistä, että normaali virkamieslain mukainen viran muuttaminen ei olisi mahdollista.

Pykälän 2 momentin mukaan valtionhallinnon kaikkein ylimmät virat olisi kuitenkin 1 momentin pääsäännöstä poiketen aina täytettävä avoimen ja julkisen ilmoittautumismenettelyn kautta. Joidenkin virkojen osalta tästä säännöstä on poikettu lailla tai asetuksella valtion virkamiesasetuksen (971/1994) 7 §:n 3 momentin nojalla. Säännös koskee esimerkiksi puolustusvoimien, rajavartiolaitoksen, poliisitoimen ja ulkoasiainhallinnon sekä tuomarin virkoja. Nykytilaa ei ole tarkoitus muuttaa tältä osin.

5 d §. Pykälän mukaan säännös ei koske valtion viraston sisäisiä uudelleenjärjestelyjä. Esimerkiksi sellaiset tilanteet, joissa koko valtakunnan alueella toimivan viraston toimipisteitä järjestellään uudelleen, eivät kuulu tämän säännöksen soveltamisalan piiriin. Sellaisissa tilanteissa toimitaan virkamieslain virkojen uudelleenjärjestelyjä koskevien säännösten mukaisesti.

5 e §. Ehdotettu säännös olisi uusi. Virkamiehen asemaa koskevia säännöksiä liikkeenluovutustilanteessa ei sisälly nykyiseen lainsäädäntöön. Sen sijaan asiasta on säädetty erillisissä organisaatiomuutoslaeissa. Esimerkkeinä voidaan mainita laki Opetusalan koulutuskeskuksen muuttamisesta osakeyhtiöksi (249/2009) ja laki Yliopistojen palvelukeskuksen muuttamisesta osakeyhtiöksi (69/2010). Työsuhteisia työntekijöitä koskevat liikkeenluovutusäännökset ovat työsopimuslain 1 luvun 10 §:ssä ja 7 luvun 5 §:ssä. Tällä säädöksellä yhdenmukaistettaisiin henkilöstön asemaa koskeva sääntely tässä säädöksessä tarkoitetuissa tilanteissa. Säännöksen tarkoituksena on, että kaikissa tässä säännöksessä tarkoitetuissa tilanteissa toimittaisiin tämän säännöksen mukaisesti, vastaavalla tavalla kuin työmarkkinoilla yleisesti toimitaan. Kyseessä on siis tämän tyyppisiä asioita koskeva yleissäännös. Säännös on laadittu soveltuvin osin kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 25 §:n ja sen yksityiskohtaisten perustelujen mukaiseksi (HE 196/2002 vp).

Liikkeenluovutuksella tarkoitettaisiin 1 momentin mukaan valtion toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Tarkoituksena on, että liikkeenluovutuksen määritelmä vastaisi työsopimuslain vastaavaa määritelmää, vaikka säännöksen sanamuoto poikkeaakin työsopimuslain määritelmästä. Sanamuodon poikkeaminen on perusteltua, koska kysymys on julkishallinnon toimintojen järjestämisestä eikä niinkään yritystoiminnan muutoksista.

Työsopimuslain liikkeenluovutusta koskevan säännöksen tulkinnassa on otettava huomioon asiaa koskevat direktiivit ja Euroopan unionin oikeuskäytäntö. Koska ehdotettavan säännöksen tarkoituksena on vastata työsopimuslain vastaavaa säännöstä, edellä mainitut tulkintalähteet tulevat sovellettaviksi myös virkamieslain liikkeenluovutuksen käsitettä tulkittaessa. Käytännön tilanteissa voi käydä niin, ettei säännös soveltuisi esimerkiksi tilanteisiin, joissa perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä siirretään julkisyhteisöltä toiselle. Erityisesti julkisen vallan käyttöä sisältävien tehtävien siirtäminen jäisi säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle.

Liikkeenluovutuksen edellytysten täyttyminen tulee ratkaistavaksi yksittäistapauksittain kokonaisharkintaa käyttäen. Huomioon on otettava erityisesti, millaisesta toiminnallisesta osasta on kysymys, onko rakennuksia, irtaimistoa tai muuta sellaista aineellista omaisuutta luovutettu, minkä arvoinen aineeton omaisuus on luovutushetkellä ollut, onko pääosa henkilöstöstä otettu toiminnan uuden harjoittajan palvelukseen, onko asiakaskunta siirtynyt toiminnan mukana sekä se, miten samanlaista ennen luovutusta ja sen jälkeen harjoitettu toiminta on ollut, ja vielä se, kuinka pitkän ajan tämä liiketoiminta mahdollisesti on ollut keskeytyneenä. Toimintakokonaisuuden on oltava lisäksi järjestetty pysyväksi, eikä se saa rajoittua yksinomaan tietyn hankkeen toteuttamiseen. Eri arviointiperusteille annettava painoarvo vaihtelee sen mukaan, millaisesta toiminnasta on kysymys. Erityisesti silloin, kun toimintakokonaisuus pystyy jollain aloilla harjoittamaan toimintaansa ilman huomattavaa aineellista tai aineetonta omaisuutta, tällaisten omaisuuserien siirtymistä ei lähtökohtaisesti saa asettaa toimintakokonaisuuden säilymisen edellytykseksi. Tällöin huomiota on kiinnitettävä muun muassa siihen, ottaako toiminnan uusi harjoittaja palvelukseensa sekä lukumääräisesti että pätevyydeltään olennaisen osan edeltäjänsä erityisesti näihin työtehtäviin osoittamasta henkilöstöstä. Kaiken kaikkiaan liiketoimintakokonaisuuden käsite viittaa Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan sellaiseen henkilöiden ja muiden tekijöiden muodostamaan organisoituneeseen yhdistelmään, jonka avulla on mahdollista harjoittaa omiin itsenäisiin tavoitteisiinsa tähtäävää toimintaa.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, millaiselle organisaatiolle toiminta voidaan luovuttaa, ja että virkamiehet siirtyvät pääsääntöisesti työsuhteisiksi työntekijöiksi luovutuksensaajan palvelukseen. Luovutuksensaajana voi olla esimerkiksi kunta tai kuntayhtymä, jossa käytetään myös virkasuhteita. Tämän vuoksi ehdotetaan säädettäväksi nimenomaisesti siitä, että luovutuksensaaja päättää palvelussuhteen lajista.

5 f §. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että liikkeenluovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyisivät luovutuksensaajalle. Oikeuksien siirtyminen ei koskisi virkasuhteen oikeudelliseen luonteeseen sinänsä kuuluvia oikeuksia kuten esimerkiksi valtion virkamieslain 55 §:n 3 momentin jatkuvuusperiaatetta. Virkamiehet siirtyisivät automaattisesti luovuttajan palveluksesta luovutuksensaajan palvelukseen ja heidän virkasuhteeseensa sisältyneet ehdot säilyisivät entisinä liikkeenluovutuksesta huolimatta. Henkilön oikeudesta eläkkeeseen on säädetty erikseen. Virkamiehellä ei olisi oikeutta vastustaa siirtymistä yksipuolisesti ja jäädä luovuttajan palvelukseen. Jos virkamies ei haluaisi siirtyä luovutuksensaajan palvelukseen, hän voisi kuitenkin irtisanoa virkasuhteensa normaalilla irtisanomisajalla tai uuden 29 a §:n nojalla ilman irtisanomisaikaa. Niiden virkamiesten, joiden virkasuhde ei ole enää voimassa irtisanoutumisen tai työnantajan suorittaman irtisanomisen johdosta luovutushetkellä, virkasuhteeseen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet eivät siirtyisi luovutuksensaajalle. Valtion virkamieslain 32 §:ssä säädetty takaisinottovelvollisuus koskisi kuitenkin myös heitä silloin, kun luovuttajan tekemän irtisanomisen perusteena ovat olleet virkamieslain 27 §:ssä tarkoitetut taloudelliset tai tuotannolliset perusteet. Luovutushetkellä tarkoitettaisiin ajankohtaa, jolloin luovutuksensaaja ryhtyy tosiasiallisesti käyttämään määräysvaltaa ja harjoittamaan liiketoimintaa.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että vastuu työntekijöiden palkka- tai muiden työsuhteesta johtuvien saatavien maksamisesta siirtyisi luovuttajalta luovutuksensaajalle luovutushetkellä. Luovuttajan ja luovutuksensaajan välinen vastuunjako riippuisi saatavien erääntymishetkestä. Luovuttaja ja luovutuksensaaja vastaisivat yhteisvastuullisesti ennen luovutushetkeä erääntyneistä virkasuhteeseen liittyvistä saatavista. Luovuttaja olisi kuitenkin vastuussa luovutuksensaajalle ennen luovutusta erääntyneestä virkamiehen saatavasta, jolleivät he ole keskenään sopineet muuta. Luovuttaja ja luovutuksensaaja voisivat siten sopia siitä, kumpi kantaa lopullisen vastuun saatavista heidän välisessä suhteessaan. Luovutuksensaaja vastaisi sen sijaan yksinään luovutuksen jälkeen erääntyneistä saatavista. Luovutus ei aiheuttaisi muutosta saatavien erääntymishetkeen.

Liikkeenluovutusta koskeva säännös ei määrittele sitä, milloin ja millä perusteilla jokin toiminta siirretään. Toiminnan siirtämisen edellytykset määräytyvät erikseen muun lainsäädännön mukaan. Säännöksellä ei näin ollen myöskään ole vaikutusta siihen, missä tilanteissa ja millä perusteilla julkisia hallintotehtäviä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muille kuin viranomaisille. Säännös ei myöskään vaikuta siihen, miten valtiolle voidaan antaa uusia tehtäviä tai ottaa niitä pois, mistä asiasta säädetään perustuslain 119 §:ssä ja 124 §:ssä. Liikkeenluovutusta koskeva säännös määrittelee virkamiesten aseman silloin, kun toiminta siirtyy toiselle työnantajalle. Vaikka toiminnan siirtämisestä säädettäisiin lailla, henkilöstön asema määräytyisi normaalisti tämän säädöksen mukaisesti tässä säädöksessä tarkoitetuissa tilanteissa.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi luovutuksen saajan velvollisuudesta noudattaa luovutushetkellä voimassa olleen virkaehtosopimuksen määräyksiä kuten työehtosopimuslain (436/1946) 5 §:ssä säädetään.

29 a §. Pykälässä säädettäisiin irtisanomisoikeudesta liikkeenluovutuksen yhteydessä. Säännös vastaa työsopimuslain 7 luvun 5 §:ää ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 39 §:ää.

32 §. Uuden 5 e §:n säätämisen myötä on tarpeellista muuttaa 32 §:ää siten, että takaisinottovelvollisuus koskisi myös liikkeenluovutustilanteita. Takaisinottovelvollisuus koskisi liikkeenluovutustilanteissa myös luovutuksensaajaa vastaavalla tavalla kuin on säädetty kunnallista viranhaltijaa koskevan lain 46 §:ssä. Takaisinottovelvollisuuden pituus vastaisi yleisten työmarkkinoiden takaisinottovelvollisuutta ja olisi yhdeksän kuukauden pituinen. Tämä on perusteltua sen vuoksi, että valtion sisällä säädetty takaisinottovelvollisuus on poikkeuksellisen pitkä ja voisi vaikeuttaa luovutuksen toteutumista. Takaisinottovelvollisuuden säätämisellä turvattaisiin virkamiehen asema tältäkin osin liikkeenluovutustilanteissa.

1.2 Valtion virkaehtosopimuslaki

5 §. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä otetaan huomioon valtion virkamieslain 4 §:ään ehdotettu muutos erittelyvirkojen vähentämiseksi. Muutoksen tarkoituksena ei ole muuttaa valtion ylimmän virkamiesjohdon määrittelyä eikä palvelussuhteen ehtoja koskevia toimivaltasäännöksiä.

Valtion ylimmän virkamiesjohdon muodostavat virkamieslain 26 §:n soveltamisalaan kuuluvat virkamiehet sekä eräät valtion talousarviossa eritellyt työnantajavirat. Virkamieslain 26 §:n mukaiseen ylimpään virkamiesjohtoon kuuluvat muun muassa valtiosihteerit, ministeriöiden kansliapäälliköt, alivaltiosihteerit, ja osastopäälliköt sekä valtioneuvoston asetuksella säädetyt virastojen päälliköt. Toimivalta näiden valtion ylimpien virkamiesten palvelussuhteen ehtojen määräytymisen osalta on keskitetty valtioneuvostolle. Valtioneuvosto voi virkamieslain 44 §:n mukaan tehdä virkamieslain 26 §:ssä tarkoitettujen johtavassa asemassa olevien virkamiesten kanssa sopimuksen palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista. Valtion talousarvion yleisten soveltamisohjeiden mukaan kyseessä olevaa sopimusta koskeva asiat on pääsääntöisesti käsiteltävä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa. Ennen raha-asiainvaliokunnan käsittelyä on asiasta hankittava valtiovarainministeriön lausunto. Näin menetellään paitsi tehtäessä sopimusta ensi kertaa, myös sopimuksen ehtoja muutettaessa. Pääsääntöisesti ylimmän virkamiesjohdon virkasopimukset on tehty palkkausta koskien. Muissa tilanteissa valtiovarainministeriö vahvistaa valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 4 momentin nojalla virkamiehelle euromääräisen palkan ao. ministeriön esityksestä. Valtion ylimmän virkamiesjohdon muut kuin palkkausta koskevat palvelussuhteen ehdot määräytyvät pääsääntöisesti voimassa olevien virkaehtosopimusten mukaan.

Valtion virkamiesasetuksen 1 §:ssä on lueteltu ne valtion virkamieslain 4 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetut välittömästi ministeriön alaisen viraston päällikön virat, joita ei ole eritelty valtion talousarviossa ja joita ei näin ollen ole rinnastettu valtion virkamieslain 26 §:n soveltamisalan piiriin kuuluviin viraston päälliköihin. Näiden virastopäälliköiden osalta palkkatoimivalta on valtion virkaehtosopimusasetuksen 9 §:n mukaan sillä ministeriöllä, jonka toimialaan asianomainen virasto kuuluu. Nykyisen tilanteen säilyttämiseksi valtion virkamiesasetukseen ja valtion virkaehtosopimuslakiin toteutetaan valtion virkamieslain 4 §:ään ehdotetun muutoksen edellyttämät tarkennukset.

2 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2012.

3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Yleisesti todettuna lakiehdotukset kohentaisivat virkamiehen asemaa erilaisten organisaatiomuutosten yhteydessä. Muutokset olisivat kokonaisuutena arvioiden perusoikeusmyönteisiä. Perustuslain 80 §:n mukaan yksilön oikeuksien perusteista on aina säädettävä lailla.

Yksityiskohtaisesti on vielä tarpeen tarkastella ehdotettua virkamieslain 4 §:n erittelyvirkojen vähentämiseen liittyvää muutosehdotusta eduskunnalla olevan ohjausvallan kannalta. Valtion johtavien virkojen perustaminen, lakkauttaminen ja nimikkeen muuttaminen edellyttää voimassa olevan virkamieslain mukaan, että eduskunta hyväksyy toimenpiteen talousarviokäsittelyssä. Nykyisten säännösten tarkoituksena on turvata eduskunnan mahdollisuus ottaa kantaa valtionhallinnon organisaation perusrakenteisiin. Viime vuosina tapahtuneissa organisaatiomuutoksissa on säädetty organisaatiolaki, jossa säädetään perusrakenteesta. Sen lisäksi on kuitenkin erikseen ylimmän johdon virkojen perustaminen käsitelty talousarvion yhteydessä. Eduskunnan voidaan siten katsoa käsittelevän kahteen kertaan asiaa. Kun uusi virasto perustetaan pääsääntöisesti lailla, eduskunnan hyväksymän lain voidaan katsoa sisältävän myös organisaation päällikön viran perustamisen, koska jokaisella organisaatiolla pitää olla päällikkö. Tämän vuoksi talousarviokäsittely viraston päällikön viran perustamisesta ei enää hallituksen mielestä olisi tarpeen.

Valtioneuvoston oikeuskansleri on kertomuksessaan K 17/2009 vp käsitellyt esillä olevaa kysymystä. Kuten kertomuksessa todetaan, erityisen vaikeaa on organisaation muutostilanteissa saada viraston johto nimitetyksi ennen viraston toiminnan alkamista. Viime vuosina virastot on säännönmukaisesti perustettu kalenterivuoden alusta lukien.

Erittelyvirkojen vähentämistä koskevalla esityksellä ei ole tarkoitus vähentää eduskunnan vaikutusvaltaa valtion virastojen päälliköiden virkojen osalta. Hallituksen mielestä eduskunnan ohjausvalta tulee turvatuksi ja säilyy vaikuttavuudeltaan ennallaan sillä, että se käsittelee organisaatiolain. Talousarvion käsittelyssä puolestaan eduskunta ottaisi nykyiseen tapaan jatkossakin kantaa organisaation toiminta- ja muihin määrärahoihin.

Ministeriöitä koskevista organisaatiomuutoksista ei säädetä erillisillä laeilla, vaan valtioneuvostosta annetulla lailla, jonka 1 §:ssä luetellaan kaikki ministeriöt. Eduskunta päättää valtioneuvoston kokoonpanosta. Eduskunnan ohjausvalta säilyisi siten organisaatiotasolla ennallaan, mutta yksittäiset virat voitaisiin perustaa ja lakkauttaa sekä niiden nimikkeet muuttaa ilman talousarviokäsittelyä.

Virka voitaisiin lakiehdotuksen mukaan siirtää ilman virkamiehen suostumusta virkamiehen työssäkäyntialueella tai -alueelle. Työssäkäyntialue määriteltäisiin työttömyysturvalain 1 luvun 9 §:n mukaan. Säännös ei vaikuttaisi henkilön oikeuteen valita asuinpaikkansa. Tämä vastaisi eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanottoja vastaavan tyyppisissä tilanteissa (PeVL 17/1998 vp, PeVL 40/1998 vp ja PeVL 51/2006 vp).

Lakiehdotus voidaan hallituksen mielestä käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki valtion virkamieslain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan valtion virkamieslain (750/1994) 4 §:n 2 momentin 2, 3 ja 5 kohta, sellaisina kuin ne ovat laissa 593/2005,

muutetaan 2 luvun otsikko, 5 §:n 1 ja 2 momentti sekä 32 §, sellaisina kuin niistä ovat 5 §:n 1 ja 2 momentti laissa 1188/2004 ja 32 § osaksi laissa 281/2000, sekä

lisätään 1 §:ään uusi 3 momentti sekä 4 ja 5 §:n kummankin edelle uusi väliotsikko, lakiin uusi 5 a–5 d § ja niiden edelle uusi väliotsikko, lakiin uusi 5 e ja 5 f § sekä kummankin edelle uusi väliotsikko sekä lakiin uusi 29 a § seuraavasti:

1 §

Virastolla tarkoitetaan tässä laissa lailla tai valtioneuvoston asetuksella perustettua valtion virastoa tai laitosta.

2 luku

Virkajärjestelyt

Viran perustaminen, lakkauttaminen ja muuttaminen
4 §

Viran siirtäminen
5 §

Virka voidaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu sekä muu kuin valtion talousarviossa eriteltävä virka myös toiseen virastoon. Tarvittavan määrärahan siirtämisestä toisen viraston käytettäväksi säädetään valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 7 a §:ssä. Jos virka ei ole avoinna, virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella.

Valtion talousarviossa eriteltävä virka siirretään saman viraston muuhun yksikköön sekä muu virka toisen ministeriön hallinnonalaan kuuluvaan virastoon valtioneuvoston päätöksellä.


Valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestely
5 a §

Valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät samaan virastoon tai samoihin virastoihin kuin tehtävät siirtyvät.

Määräaikaiseen virkasuhteeseen nimitetty virkamies siirtyy viraston palvelukseen määräaikaisen virkasuhteensa keston ajaksi.

Virka voidaan siirtää 1 ja 2 momenteissa tarkoitetuissa tilanteissa ilman 5 §:ssä tarkoitettua virkamiehen suostumusta, jos virka siirretään virkamiehen työssäkäyntialueella tai työssäkäyntialueelle. Työssäkäyntialueella tarkoitetaan työttömyysturvalain (1290/2002) 1 luvun 9 §:n mukaista aluetta.

Virkamiehen palvelussuhteen ehtoihin sovelletaan, mitä niistä virkaehtosopimuksissa sovitaan tai laissa säädetään.

5 b §

Ministeriön kansliapäällikön, valtiosihteerin kansliapäällikkönä, alivaltiosihteerin tai osastopäällikön virka tai sellaista vastaava virka samoin kuin suoraan ministeriön alaisen viraston päällikön virka siirretään toiseen virastoon organisaatiomuutoksen toteutumisajankohdasta lukien, jollei siihen nimitettyä virkamiestä ole nimitetty uuden viraston virkaan tai muuhun virkaan ennen muutoksen toteutumista.

Siirrettävän viran nimike ja tehtävät muutetaan vastaanottavan viraston viraksi uudelleenjärjestelyn toteutumishetkellä. Toimivalta edellä tarkoitetun viran ja sen tehtävien muuttamiseen on sillä ministeriöllä, jossa virkaan nimitetty virkamies työskentelee ennen siirtymähetkeä, tai sillä ministeriöllä, jonka hallinnonalaan kuuluvassa virastossa virkamies työskentelee ennen siirtymishetkeä.

5 c §

Jos viran tehtävät muuttuvat uudelleenjärjestelyn yhteydessä olennaisesti ja sen tilalle perustetaan uusi virka, voidaan uusi virka sitä ensi kertaa täytettäessä täyttää ilman haettavaksi julistamista, jos siihen nimitetään uudelleenjärjestelyn kohteena olevan viraston virkaan nimitetty virkamies.

Uusi ministeriön kansliapäällikön, valtiosihteerin kansliapäällikkönä, alivaltiosihteerin tai osastopäällikön virka tai sellaista vastaava virka samoin kuin suoraan ministeriön alaisen viraston päällikön virka on kuitenkin aina täytettävä julkista ilmoittautumismenettelyä käyttäen, jollei erikseen toisin säädetä.

5 d §

Edellä 5 a–5 c § ei koske viraston sisäisiä organisaatiomuutoksia tai viraston muita uudelleenjärjestelyjä.

Liikkeenluovutus
5 e §

Työnantajan liikkeenluovutuksella tarkoitetaan valtion toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena.

Luovutus voidaan tehdä yksityisoikeudelliselle yhteisölle, säätiölle, kunnalle, kuntayhtymälle tai julkisoikeudelliselle laitokselle. Virkamiehet siirtyvät luovutuksensaajan palvelukseen työsopimussuhteeseen tai, jos luovutuksensaaja niin päättää, virkasuhteeseen.

5 f §

Edellä 5 e §:n 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät luovutuksensaajalle. Mitä 5 e §:ssä ja tässä momentissa säädetään oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle.

Ennen luovutusta erääntyneestä palkka- tai muusta virkasuhteesta johtuvasta saatavasta vastaavat luovuttaja ja luovutuksensaaja yhteisvastuullisesti. Luovuttaja on kuitenkin luovutuksensaajalle vastuussa ennen luovutusta erääntyneestä saatavasta, jollei muuta ole sovittu.

Luovutuksensaaja on velvollinen noudattamaan luovutushetkellä voimassa olleen virkaehtosopimuksen määräyksiä kuten työehtosopimuslain (436/1946) 5 §:ssä säädetään.

29 a §

Luovutuksensaaja ei saa irtisanoa virkamiehen palvelussuhdetta pelkästään 5 e §:ssä tarkoitetun liikkeenluovutuksen perusteella.

Valtion luovuttaessa liikkeensä 5 e §:ssä säädetyllä tavalla virkamies saa virkasuhteessa muutoin sovellettavaa irtisanomisaikaa noudattamatta tai sen kestoajasta riippumatta irtisanoa virkasuhteen päättymään luovutuspäivästä, jos hän on saanut tiedon luovutuksesta työnantajalta tai liikkeen uudelta haltijalta viimeistään kuukautta ennen luovutuspäivää. Jos hänelle on annettu tieto luovutuksesta myöhemmin, hän saa irtisanoa palvelussuhteensa päättymään luovutuspäivästä tai tämän jälkeen, viimeistään kuitenkin kuukauden kuluessa saatuaan tiedon luovutuksesta.

32 §

Milloin virkamies on irtisanottu muista kuin virkamiehestä johtuvista syistä ja se virasto, jonka virasta virkamies irtisanottiin, 24 kuukauden kuluessa irtisanomisajan päättymisestä tarvitsee työvoimaa samoihin tai samanlaisiin tehtäviin, tulee asianomaisen viraston tiedustella paikalliselta työvoimaviranomaiselta, onko entisiä virkamiehiä etsimässä tämän viranomaisen välityksellä työtä. Myönteisessä tapauksessa työnantajan tulee tarjota tehtävää tai virkaa, johon nimittää muu viranomainen kuin tasavallan presidentti, valtioneuvoston yleisistunto, korkein oikeus tai korkein hallinto-oikeus, ensi sijassa näille entisille kelpoisuusvaatimukset täyttäville virkamiehille. Virka saadaan tällöin täyttää haettavaksi julistamatta.

Edellä 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus koskee yhdeksän kuukauden ajan irtisanomisajan päättymisestä 5 e §:ssä tarkoitettua luovutuksensaajaa silloin, kun luovuttaja on irtisanonut virkamiehen ennen luovutushetkeä.

Työnantajan, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö 1 momentissa tarkoitetun velvollisuuden täyttämisen, on korvattava virkamiehelle näin aiheuttamansa vahinko.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tämän lain tullessa voimaan lakkaa kumottavan 4 §:n 2 momentin 2, 3 ja 5 kohdassa tarkoitettujen virkojen erittelyvirkaominaisuus.


2.

Laki valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan valtion virkaehtosopimuslain (664/1970) 5 §:n 4 momentti, sellaisena kuin se on laissa 371/2005 seuraavasti:

5 §

Valtiovarainministeriö vahvistaa seuraavien virkojen palkkaukset, luontoisedut ja muut taloudelliset etuudet:

1) 2 §:n 4 momentissa tarkoitettu työnantajavirka, jos se eritellään valtion talousarviossa;

2) ministeriön osastopäällikön sekä tätä virka-asemaltaan vastaava ja ylempi ministeriön virka;

3) yleiseltä merkitykseltään 2 kohdassa tarkoitettuun virkaan rinnastettava välittömästi ministeriön alaisen viraston päällikön virka; viroista, joiden ei voida katsoa rinnastuvan 2 kohdassa tarkoitettuihin virkoihin, säädetään valtioneuvoston asetuksella;

4) valtion liikelaitoksen toimitusjohtaja.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 28 päivänä lokakuuta 2011

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Hallinto- ja kuntaministeri
Henna Virkkunen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.