HE 25/2001

Hallituksen esitys Eduskunnalle maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turva-paikanhakijoiden vastaanotosta annettua lakia. Lakiin lisättäisiin säännökset vastaanoton järjestämisestä Suomessa tilapäistä suojelua saaville henkilöille tilanteessa, jossa suuri joukko ihmisiä on lähtenyt kotiseudultaan pakoon aseellista selkkausta tai muuta väkivaltatilannetta taikka ympäristökatastrofia. Ensivaiheen kiireellistä vastaanottoa varten voitaisiin perustaa järjestelykeskuksia. Jatkovastaanotto järjestettäisiin pääosin samantasoisena kuin nykyinen turvapaikanhakijoiden vastaanotto, mutta tilapäistä suojelua saavilla henkilöillä olisi kuitenkin laajempi oikeus terveydenhuollon palveluihin. Vastaanottokeskus järjestäisi majoituksen, toimeentulotuen, terveyspalvelut, sosiaalipalveluja, tulkkipalvelut ja muita toimintakyvyn kannalta tarpeellisia toimenpiteitä.

Tilapäistä suojelua saavien koti- tai lähtömaahan paluuta tuettaisiin. Heillä olisi velvollisuus osallistua yksilöllisesti osoitettuun työllistymistä edistävään toimenpiteeseen toimeentulotuen alentamisen uhalla kuten turvapaikanhakijoilla on. Vastaanottokeskusvaihe kestäisi keskimäärin kaksi vuotta. Tämän jälkeen tulisi ratkaistavaksi, voiko henkilö saada jatko-oleskeluluvan vai voiko hän palata tai voidaanko hänet palauttaa koti- tai lähtömaahansa. Suomessa jatko-oleskeluluvan saaminen tarkoittaisi pääsääntöisesti sitä, että henkilö tulisi pakolaisten vastaanoton piiriin. Valtio korvaisi kunnalle pakolaisen vastaanotosta aiheutuneita kustannuksia samoin perustein kuin valtio korvaa nyt kunnalle pakolaisen vastaanotosta aiheutuvia kustannuksia. Edellä kerrotulta osalta esitys liittyy sisäasiainministeriössä valmisteilla olevaan ulkomaalaislain muutokseen, jossa ulkomaalaislakiin lisättäisiin säännökset tilapäisen suojelun antamisesta.

Lisäksi ehdotetaan, että eräiden Suomessa turvapaikkaa hakeneen henkilön, jolle on myönnetty oleskelulupa sen vuoksi, että sen epääminen olisi ollut ilmeisen kohtuutonta, vastaanottamisesta aiheutuneita kustannuksia korvattaisiin samoin perustein kuin valtio nyt korvaa kunnalle pakolaisen vastaanotosta aiheutuneita kustannuksia.

Kotoutumista edistäviin toimenpiteisiin osallistuvan maahanmuuttajan sekä vastaanottokeskuksen osoittamassa toimenpiteessä olevan turvapaikanhakijan ja tilapäistä suojelua saavan vakuutusturva ja vastuuvakuutus ehdotetaan järjestettäväksi lailla.

Lisäksi esitykseen sisältyy tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestämisen vaatimat muutokset ilman huoltajaa olevien lasten edustamisen sekä henkilörekisterien ja tietosuojan osalta.

Vielä lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ulkomaalaislain nojalla vapautensa menettäneiden henkilöiden säilöönotto voitaisiin järjestää valtion tai kunnan ylläpitämässä turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksessa.

Kustannusten korvaamisen perusteista kunnille säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.


SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
YLEISPERUSTELUT
1. Johdanto
2. Nykytila
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö
2.1.1. Kansainväliset sopimukset
Geneven pakolaissopimus
Lapsen oikeuksia koskeva sopimus
Euroopan sosiaalinen peruskirja
2.1.2. Lainsäädäntö
Perustuslaki
Toimeentulotuesta annettu laki ja
tilapäinen suojelu
Valmiuslaki
Sosiaaliturvalainsäädäntö
Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja
turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annettu
laki
2.1.3. EU:n komission ehdotus neuvoston
direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista
tilapäisen suojelun antamiseksi
Direktiivikäsittelyn historiaa
2.1.4. Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden
vastaanotto
Pakolaisten vastaanotto kunnissa
Valtion korvaukset kunnille pakolaisten
vastaanotosta
Turvapaikanhakijoiden vastaanotto
Turvapaikanhakijat Euroopassa vuonna
2.1.5. Ulkomaalaislain nojalla vapautensa
menettäneiden säilöönotto
2.1.6. Maahanmuuttoasioita koskeva hallinto
2.1.7. Viime vuosien käytännöstä
Vuoden 1993 ulkomaalaislain muutos
Kosovosta Suomeen evakuoidut
Perusteet Kosovosta evakuoitujen vastaanoton
järjestämiseen
3. Ruotsin lainsäädäntö
4. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
4.1. Ensivaiheen vastaanotto järjestelykeskuksessa
Järjestelykeskukset kotouttamislakiin
Tehtävän antaminen yksityiselle yhteisölle tai
säätiölle
4.2. Pitempiaikainen tilapäiseen suojeluun perustuva
vastaanotto
Vastaanoton järjestäminen vastaanottokeskuksessa
Tilapäisestä suojelusta Suomeen vakinaisesti asumaan
Kunnassa pakolaisten vastaanoton piiriin
4.3. Muut kotouttamislain kehittämistarpeet
Kotoutumista edistävään toimenpiteeseen
osallistuvan vakuutusturva
Eräiden henkilöiden sisällyttäminen pakolaisten
vastaanoton ja valtion korvausten piiriin
Ilman huoltajaa olevien lasten edustaminen
Rekisterit ja tietosuoja
Ulkomaalaisten säilöönottotilat
5. Esityksen vaikutukset
5.1. Taloudelliset vaikutukset
Tilapäistä suojelua saavat
A.4. ja D.1. oleskelulupamerkinnän saaneiden
sisällyttäminen valtionkorvausten piiriin
5.2. Organisaatio ja henkilöstövaikutukset
5.3. Vaikutukset kuntien kannalta
6. Asian valmistelu
7. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja
Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1. Lakiehdotuksen perustelut
1 luku. Yleiset säännökset
2 luku. Toimeenpano
3 luku. Kotoutumista tukevien toimenpiteiden ja
kotoutumistuen järjestäminen
4 luku. Turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja tilapäistä
suojelua saavien vastaanotto
2. Voimaantulo
3. Säätämisjärjestys
Toimeentulon ja huolenpidon järjestäminen
järjestelykeskuksessa
Eri asemaan asettamisen kielto
LAKIEHDOTUS
maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden
vastaanotosta annetun lain muuttamisesta
LIITE
RINNAKKAISTEKSTIT
maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden
vastaanotosta annetun lain muuttamisesta

YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Hallitus on antanut samanaikaisesti tämän esityksen kanssa eduskunnalle esityksen ulkomaalaislain muuttamisesta. Muutoksella ulkomaalaislakiin lisättäisiin säännökset tilapäisen suojelun antamisesta kansainvälisen tilapäisen suojelun tarpeessa oleville ihmisille. Tilapäistä suojelua annettaisiin henkilöille, joiden turvallinen paluu kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa ei ole mahdollista ja jotka ovat tulleet joukkopaossa ja joiden suojelun tarpeen arvioidaan jäävän lyhytaikaiseksi. Valtioneuvosto säätäisi asetuksella tilapäisen suojelun käyttöönottamisesta. Valtioneuvosto määrittelisi väestöryhmän, jolle tilapäistä suojelua voitaisiin antaa sekä ajanjakson, jolloin oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella voitaisiin myöntää.

Tilapäisen suojelun antaminen edellyttää myös suojelua saavien toimeentulon ja huolenpidon järjestämistä. Välitöntä ensivaiheen vastaanottoa varten perustettaisiin järjestelykeskuksia, jos tulijoiden määrä olisi suuri. Tilanteesta riippuen osa ihmisistä voisi palata tai heidät voitaisiin palauttaa lähtöalueelleen. Jos palaaminen ei olisi mahdollista, järjestettäisiin Suomeen jäävien jatkovastaanotto pääsääntöisesti turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksissa. Vastaanotossa tuettaisiin mahdollisuuksia palata lähtöalueille. Heitä ei pyrittäisi alkuvaiheessa kotouttamaan suomalaiseen yhteiskuntaan.

Tilapäisen suojelun antamiseen vastaanottajamaassa voi vaikuttaa kansainvälinen tilanne, EU:n jäsenmaiden yhteiset kannanotot tai esimerkiksi pyrkimys järjestää joukkopakotilanteessa annettava suojelu taloudellisesti mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti. Vastaanoton järjestäminen vastaanottokeskuksessa on, jos kysymys on tilapäisestä suhteellisen lyhytaikaisesta oleskelusta Suomessa, taloudellisesti edullisempi ja käytännön kannalta tarkoituksenmukaisempi vaihtoehto kuin tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestäminen asumiseen perustuvan sosiaaliturvan perusteella.

Tilapäisen vastaanoton järjestäminen vastaanottokeskuksessa olisi kustannuksiltaan edullisempi vain, jos ihmiset palaisivat kahden-kolmen vuoden kuluessa koti- tai lähtömaahansa. Koti- tai lähtömaan tilanteesta riippuen on mahdollista, että ihmiset eivät voi palata kohtuullisen ajan kuluessa. Tällöin tulisi varautua heidän kotouttamiseensa suomalaiseen yhteiskuntaan.

Esitykseen sisältyy myös muita pieniä kotouttamislain tarkistuksia.

2. Nykytila
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö
2.1.1. Kansainväliset sopimukset
Geneven pakolaissopimus

Kansainvälisen tilapäisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden paon syyt voivat olla tai heidän joukossaan voi olla henkilöitä, joiden paon syyt ovat rinnastettavissa Geneven sopimuksen mukaisiin pakolaisaseman oikeuttaviin syihin. Ulkomaalaislain muutosesityksen mukaan annettaisiin ensisijaisesti tilapäistä suojelua, kun tietystä maasta tai maantieteelliseltä alueelta on tapahtunut ihmisten joukkopako aseellisen selkkauksen tai muun väkivaltatilanteen taikka ympäristökatastrofin vuoksi ja voidaan arvioida, että suojelun tarve jää lyhytaikaiseksi. Tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen henkilön turvapaikkahakemus voitaisiin jättää käsittelemättä tilapäisen suojelun ajaksi. Tilapäisen suojelun päätyttyä käsittelemättä jäänyt turvapaikkahakemus raukeaa, ellei hakija ilmoita viranomaisille haluavansa saada hakemuksensa uudelleen vireille.

Tilapäistä suojelua saavien vastaanotosta säädettäessä oleellinen kysymys onkin, asettaako Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus (SopS 77/1968) pöytäkirjoineen (SopS 78/1968) vaatimuksia vastaanoton järjestämiselle. Hallituksen esityksestä on pyydetty UNHCR:n lausunto, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun virasto.

UNHCR antoi lausuntonsa 30.11.2001. UNHCR viittaa EU:n direktiiviehdotukseen vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa siirtymään joutuneita henkilöitä tulee suurin joukoin, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltiolle aiheutuvien rasitusten ja seurausten tasapuolisen jakamisen varmistamiseksi ja kyselee miksi jäsenvaltiot säätävät jo nyt tilapäisen vastaanoton järjestämisestä ja toteaa, että jäsenvaltioiden tulisi paremminkin seurata EU:n direktiiviä kuin antaa säännöksiä etukäteen. Samalla se toteaa, että jäsenvaltioilla on tietenkin täysi valta oman lainsäädäntönsä suhteen.

UNHCR pitää myönteisenä, että tilapäistä suojelua saavien vastaanotto on yhdenmukainen pakolaisten vastaanoton kanssa siltä osin kun se koskee tulkkauspalveluja, perussosiaaliturvaa, sairaanhoitoa ja vammaisten, vanhusten ja muiden erityisryhmien palveluja. Lisäksi se huomauttaa, että erityistä huomiota tulisi kiinnittää ilman huoltajaa tulevien lasten, kidutuksen uhrien mukaan lukien raiskauksen tai muun fyysisen tai seksuaalisen väkivallan kohteena olleiden palveluihin. UNHCR kiinnittää huomiota, että valtion tulisi järjestää myös oikeudellista apua. Sen käsityksen mukaan moni tilapäisen suojelun tarpeessa oleva täyttäisi kriteerit myös pakolaisaseman saamiselle. Tämän vuoksi kohtelun tulisi olla hyvin samankaltainen kuin Geneven sopimuksen mukaan pakolaisaseman saaneiden kohtelun tulee olla. UNHCR kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä tulisi korostaa lapsen edun huomioon ottamista ja se on myös huolissaan kuinka lasten oikeudesta peruskouluun säädetään.

UNHCR yhdessä The Save Children Aliancesin kanssa korostaa, että lapselle tulisi määrätä edustaja kuukauden kuluessa siitä, kun viranomaiset ovat saaneet tiedon lapsesta. Lapsen edustajaksi määrättävien tulisi saada koulutusta ja ammatillista tukea. Heidän tulisi myös olla lasten huollon ammattilaisia ja ymmärtää yksin olevan lapsen kulttuuriset tarpeet.

UNHCR korostaa, että yksin tulleen lapsen perheenjäseniä tulisi jäljittää tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista huolimatta lapsen statuksesta. Jäljittämisen ei pitäisi vaikuttaa ehtoihin, joilla lapselle myönnetään oleskelulupa.

Tämä hallituksen esitys ja voimassa oleva lainsäädäntö täyttää UNHCR:n lausunnossaan esittämät kriteerit. Esimerkiksi oikeudesta kouluun säädetään koululainsäädännössä. Lapsen edun huomioon ottaminen sisältyy kaikkiin lasta koskeviin sääntöihin.

Lapsen oikeuksia koskeva sopimus

Toinen merkittävä huomioon otettava kansainvälinen sopimus on Yhdistyneiden Kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59―60/1991). Sopimuksessa lapsella tarkoitetaan jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä, jollei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Suomen oloissa lapsella tarkoitetaan jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä. Velvoitteet koskevat sekä sosiaalisesti turvallisen elämän järjestämistä että opiskelumahdollisuuksien tarjoamista.

Sopimusvaltiot ovat sitoutuneet järjestämään lapselle välttämättömän suojelun ja huolenpidon. Tilapäisesti tai pysyvästi vailla perheen turvaa olevalla lapsella on sopimuksen mukaan oikeus valtion antamaan erityiseen suojeluun ja tukeen.

Sopimuksen 28 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden saada opetusta, ja toteuttaakseen tämän oikeuden asteittain ja yhtäläisesti kaikille ne tekevät pakolliseksi perusasteen koulutuksen, jonka tulee olla maksutta kaikkien saatavilla.

Sopimus koskee kaikkia lapsia, joten sitä olisi sovellettava tilapäistä suojelua saavien lasten vastaanoton järjestämisessä.

Euroopan sosiaalinen peruskirja

Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 44/1991) 13 artiklan mukaan sopimuspuolet sitoutuvat varmistamaan, että jokaiselle henkilölle, jolta puuttuvat riittävät varat ja joka ei pysty hankkimaan tällaisia varoja omin avuin tai muista lähteistä etenkin sosiaaliturvajärjestelmän tarjoamista etuuksista, turvataan riittävää apua ja sairaustapauksissa kyseisen tilan vaatimaa hoitoa. Samoin osapuolet ovat sitoutuneet siihen, että jokaisen tulisi saada tarvitsemaansa neuvontaa ja henkilökohtaista apua joko sopivien julkisten tai yksityisten palvelujen kautta, jotta ehkäistäisiin asianomaisen tai hänen perheensä joutuminen hätään tai tällaisen tilanteen poistamiseksi tai lievittämiseksi.

Määräyksen on katsottu tarkoittavan riittävän avun ja sairauden vaatiman hoidon turvaamista subjektiivisena oikeutena. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että subjektiivinen oikeus perustuisi välittömästi kyseisen sopimuksen määräyksiin.

2.1.2. Lainsäädäntö
Perustuslaki

Perustuslain mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Edellä tarkoitetut perustuslain mukaiset oikeudet kuuluvat kaikille eli niiden piiriin kuulumiseen riittää, että henkilö on Suomessa. Toisin sanoen edellytyksenä ei ole oleskeluluvan hallinta.

Peruslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 31/1997 vp), että hallitusmuodon 15 a §:n momentin (perustuslain 19 §:n 1 momentti) tarkoituksena oli turvata ihmisarvoisen elämän vähimmäistaso eli eksistenssiminimi. Toimeentulotukijärjestelmän avulla on taas pyritty turvaamaan sosiaalisesti hyväksyttävää elintasoa, mikä valiokunnan mielestä on useimmissa tapauksissa enemmän kuin hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentissa taattu oikeus. Valiokunta katsoi, että toimeentulotuen perusosa ulottuu laajemmalle kuin pelkästään ihmisarvon edellyttämää turvaa vastaavaan välttämättömään toimeentuloon. Tuen lisäosalla katettavat menot eivät puolestaan valiokunnan mielestä yleensä kuuluneet hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentissa tarkoitettuun oikeuteen.

Toimeentulotuesta annettu laki ja tilapäinen suojelu

Toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997) säädettyjen tuen saamisen edellytysten täyttyessä jokaisella on oikeus lain mukaiseen toimeentulotukeen. Tämä oikeus koskee myös tilapäistä suojelua saavia.

Henkilö voi saada toimeentulotukea, jos hän on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, yrittäjä-toiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden elatusvelvollisen henkilön huolenpidolla tai muulla tavalla. Jokaisella on myös velvollisuus kykynsä mukaan pitää huolta itsestään ja omasta elatuksestaan sekä, siinä laajuudessa kuin avioliittolaissa (234/1929), lapsen elatuksesta annetussa laissa (704/1975) ja muussa laissa säädetään, puolisonsa sekä alaikäisten lastensa ja ottolastensa elatuksesta. Toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki. Toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyjen tuen saamisen edellytysten täyttyessä jokaisella on oikeus lain mukaiseen toimeentulotukeen. Lain toimeentulotuen saamista rajoittavat edellytykset eivät liity henkilön oikeudelliseen asemaan, kansallisuuteen tai maassaoleskelun luonteeseen vaan taloudellisen tuen tarpeeseen.

Toimeentulotuen antaminen on kunnan velvollisuus. Tuen myöntää hakemuksesta sen kunnan toimielin, jonka alueella henkilö tai perhe vakinaisesti oleskelee. Jos toimeentulotuen tarve on kiireellinen, tuen myöntää sen kunnan toimielin, jossa perhe tai henkilö oleskelee hakemusta tehtäessä.

Valmiuslaki

Valmiuslain (1080/1991) mukaan näyttäisi siltä, että suurenkaan kansainvälisen tilapäisen suojelun tarpeessa olevan ihmisjoukon Suomeen tulo ei pelkästään aiheuttaisi tilannetta, jossa valmiuslaki tulisi sovellettavaksi. Näyttäisi siltä, että kansainvälisen jännitystilan tulkitseminen poikkeusoloksi vaatisi sodanuhkaa merkitsevää tilannetta. Arvioitaessa tilanne poikkeusoloksi noudatetaan valmiuslaissa säädettyjä riittämättömyys- ja välttämättömyyskriteerejä. Soveltamista rajaa tällöin vaatimus, jonka mukaan tilanteen tulee olla sellainen, ettei normaaleilla toimivaltuuksilla tulla toimeen. Tilanteen tulee myös edellyttää välttämättömiä toimenpiteitä Suomen puolustusvalmiuden kohottamiseksi.

Valmiuslain mukaan poikkeusoloja ovat

1) Suomeen kohdistuva aseellinen hyökkäys ja sota sekä sodan jälkitila;

2) Suomen alueellisen koskemattomuuden vakava loukkaus ja maahan kohdistuva sodanuhka;

3) vieraiden valtioiden välinen sota tai sodanuhka ja sellainen sodanuhkaa merkitsevä vakava kansainvälinen jännitystila, joka edellyttää välttämättömiä toimenpiteitä Suomen puolustusvalmiuden kohottamiseksi, sekä muu vaikutuksiltaan näihin verrattava Suomen ulkopuolella sattunut erityinen tapahtuma, jos siitä voi aiheutua vakava vaara 1 §:n 1 momentissa tarkoitetuille kansallisen olemassaolon ja hyvinvoinnin perusteille;

4) välttämättömien polttoaineiden ja muun energian sekä raaka-aineiden ja muiden tavaroiden tuonnin vaikeutumisesta tai estymisestä taikka muusta vaikutuksiltaan näihin verrattavasta kansainvälisen vaihdannan äkillisestä häiriintymisestä aiheutuva vakava uhka väestön toimeentulolle tai maan talouselämän perusteille; sekä

5) suuronnettomuus, edellyttäen, että tilanteen hallitseminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin.

Sosiaaliturvalainsäädäntö

Suomessa oikeus sosiaali- ja terveydenhuoltoon ja muuhun sosiaaliturvaan perustuu pääsääntöisesti maassa asumiseen. Se, milloin henkilöä voidaan pitää Suomessa asuvana, määräytyy tiettyjen kansaneläkelaitoksen toimeenpanemien sosiaaliturvaetuuksien osalta soveltamisalalain ja sosiaali- ja terveydenhuollon tai muun sosiaaliturvan osalta kotikuntalain (20/1994) nojalla.

Soveltamisalalain 3 §:n mukaan Suomeen muuttavan henkilön voidaan katsoa asuvan Suomessa jo maahan tulosta lukien, edellyttäen, että hänen tarkoituksenaan on jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan ja että hänellä on lisäksi yhden vuoden oleskeluun oikeuttava voimassa oleva oleskelulupa, milloin sellainen lupa häneltä vaaditaan. Erityisestä syystä henkilön voidaan katsoa asuvan Suomessa, vaikka hänellä on alle yhden vuoden oleskeluun oikeuttava oleskelulupa, jos oleskeluluvan jatkamiselle ei ole estettä.

Soveltamisalalaissa säädetään Suomessa asumisesta määrättäessä oikeudesta kansaneläkelain (347/1956), perhe-eläkelain (38/1969), eläkkeensaajien asumistukilain (591/78), sairausvakuutuslain (364/63), lapsen hoitotuesta annetun lain (444/69), vammaistukilain (124/88), kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annetun lain (610/91), kuntoutusrahalain (611/91), lapsilisälain (796/92) ja äitiysavustuslain (477/93) sekä työttömyysturvalain (602/84) ja työmarkkinatuesta annetun lain (1542/93) mukaisiin etuuksiin.

Kotikuntalain 4 §:n 1 momentin mukaan Suomeen tullut henkilö voi saada kotikunnan, jos hän asuu Suomessa ja hänellä on tarkoitus jäädä vakinaisesti asumaan Suomeen ja jos hänellä on lisäksi vähintään vuoden oleskeluun oikeuttava voimassa oleva oleskelulupa, milloin sellainen lupa häneltä vaaditaan.

Kunnan on kiireellisissä tapauksissa tai olosuhteiden niin vaatiessa järjestettävä sosiaalipalveluja muullekin kunnassa oleskelevalle. Sosiaalihuoltolain 13 §:n mukaan kunnan on huolehdittava toimeentulotuen antamisesta kunnassa oleskelevalle henkilölle. Kunnan sosiaalitoimelle kuuluu kiireellisen majoituksen järjestäminen. Samoin kunnan on kiireellisissä tapauksissa huolehdittava sairaanhoidon antamisesta kunnassa oleskelevalle henkilölle.

Suomesta turvapaikkaa hakevan henkilön ei katsota soveltamislain 3 §:n 3 momentin mukaan asuvan Suomessa sinä aikana, jona hän oleskelee täällä ilman, että hänen turvapaikkahakemustaan tai maasta karkotustaan koskevaa asiaa on ratkaistu.

Sekä kotikuntalain että soveltamisalalain valossa näyttäisi siltä, että tilapäistä suojelua saavan henkilön voitaisiin katsoa asuvan Suomessa kotikuntalaissa ja soveltamisalalaissa tarkoitetulla tavalla, jos hän saisi oleskeluluvan vuodeksi ja hänen tarkoituksensa olisi jäädä vakituisesti asumaan tänne. Tilapäisen suojelun olisi kuitenkin tarkoitus olla määräaikaista, mikä päättyisi joko kotimaahan tai entiseen asuinmaahan palaamiseen. Tämän vuoksi jos katsottaisiin tarkoituksenmukaiseksi rajata tilapäistä suojelua saavat asumiseen perustuvan sosiaaliturvan ulkopuolelle, olisi tämä parhaiten tehtävissä ja varmistettavissa muuttamalla kotikuntalakia ja soveltamisalalakia.

Käytännön valossa näyttää siltä, että jos tilapäinen oleskelulupa tai oleskelulupien yhteenlaskettu aika ylittää yhden vuoden niin henkilö voi rekisteröityä Suomessa asuvaksi, vaikka lupaviranomaiset eivät olisikaan tarkoittaneet henkilön jäävän vakinaisesti Suomeen asumaan. Suomessa vakinaisesti asuvana hän tulee asumiseen perustuvan sosiaaliturvan piiriin.

Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annettu laki

Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annettu laki (943/1999, kotouttamislaki) tuli voimaan 1.päivänä toukokuuta 1999. Sen perusteella annettiin asetus maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta (511 /1999). Pakolaisista ja eräistä muista maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta säädetään valtioneuvoston päätöksessä (512/1999).

Maahanmuuttajien kotouttamista tukevien toimenpiteiden piiriin voi kuulua Suomeen muuttanut henkilö, jolla on kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa. Maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan, jos hän on työtön työnhakija tai hän hakee toimeentulotukea. Oikeus suunnitelmaan kestää kolme vuotta ensimmäisen kotikunnan saamisesta lukien. Suunnitelmassa voidaan sopia suomen tai ruotsin kielen opiskelun, työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen, maahanmuuttajan omaehtoisen koulutuksen, ammatinvalinnanohjauksen ja kuntoutuksen, työharjoittelun, valmistavan opetuksen, lasten ja nuorten kotoutumisen tukemisesta sekä muiden niihin rinnastettavien kohtuullisiksi katsottavien kotoutumista tukevien toimenpiteiden järjestämisestä. Tavoitteena on, että toimenpiteet tukevat maahanmuuttajaa ja hänen perhettään yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavien tietojen ja taitojen hankkimisessa.

Kotouttamislaissa on määräykset myös turvapaikanhakijoiden vastaanotosta. Turvapaikanhakijoiden vastaanotto järjestetään vastaanottokeskuksissa turvapaikkamenettelyn eri vaiheissa henkilöille, jotka ovat hakeneet turvapaikkaa.

Tilapäistä suojelua saavien vastaanotosta ei kotouttamislaissa tai muussa lainsäädännössä ole säädetty. Hallituksen esityksessä (HE 66/1998 vp.) laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikan hakijoiden vastaanotosta ei ehdotettu erillisiä säännöksiä tilapäisen suojelun perusteella Suomeen otettujen henkilöiden vastaanoton järjestämisestä. Esityksen perusteluissa kuitenkin todettiin, että tilapäistä suojelua Suomesta saavat henkilöt voisivat kuulua turvapaikan hakijoiden vastaanoton piiriin kunnes oleskelulupa-asia on ratkaistu.

Tilapäisiä oleskelulupia on kotouttamislain voimaantulon jälkeen myönnetty tilapäisen suojelun tarpeen perusteella. Kosovosta evakuoitujen Suomessa oleskeluluvan tilapäisen suojelun tarpeen perusteella saaneiden lupa perustui seuraaviin ulkomaalaislain kohtiin 5, 15, 16 § 2 momentti, 19 §:n 1 momentti, 25 §:n 1 momentin 2 c kohta ja 31 §. Sosiaaliturvaa koskevan lainsäädännön mukaan kunta olisi ollut velvollinen järjestämään heille välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon. Mutta koska kyseessä olivat pakolaisiin tai turvapaikan hakijoihin rinnastettavat henkilöt ja tilapäisen suojelun antaminen perustui valtioneuvoston päätökseen, vastasi valtio näiden tilapäistä suojelua saaneiden vastaanoton kustannuksista.

Maahantulijan, mutta myös viranomaisten työnjaon ja kustannusvastuun kannalta ongelmallisia ovat olleet tilanteet, joissa henkilö on saanut alle vuoden mittaisen oleskeluluvan tilapäisen suojelun vuoksi. Lähes poikkeuksetta tilapäisen suojelun tarpeessa olevalla ei ole Suomessa varoja huolehtia omasta tai perheensä toimeentulosta. Lyhyen oleskeluluvan vuoksi hänellä ei katsota olevan oikeutta kotikuntaan eikä asumisen perusteella myönnettävään sosiaaliturvaan. Nykyisen lainsäädännön mukaan toimeentulon ja huolenpidon järjestäminen jäisi kunnan vastuulle. Toisaalta millekään kunnalle ei voi sälyttää vastuuta joukkopaon vuoksi suuren tulijamäärän vastaanotosta, vaan vastuu tällaisesta kuuluu valtiolle.

2.1.3. EU:n komission ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi

Euroopan yhteisöjen komissio on antanut ehdotuksen neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi (8510/00 ASILE 24).

Eu-oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan a ja b alakohtiin.

Komissio on esitellyt direktiiviehdotuksensa OSA-neuvoston kokouksessa 29.5.2000. Direktiiviä on käsitelty turvapaikkatyöryhmässä Ranskan ja vuoden 2001 alusta Ruotsin puheenjohdolla.

Uudessa ehdotuksessa asetetaan vähimmäisvaatimukset, joista jäsenvaltio voi poiketa suotuisampaan suuntaan. Tilapäisen suojelun antamisen kokonaiskesto olisi enintään kaksi vuotta ja normaalikesto yhden vuoden. Komissio tekisi ehdotuksen tilapäisen suojelun aloittamisesta, ja neuvosto hyväksyisi sen määräenemmistöpäätöksellä. Ehdotuksessa määritellään jäsenvaltioiden velvollisuudet tilapäistä suojelua saavia henkilöitä kohtaan (mm. majoitus, toimeentulotuki, koulutus, työskentely, perheen yhdistäminen jne.), ja siinä säädetään palauttamisesta, pääsystä turvapaikkamenettelyn piiriin sekä jäsenvaltioiden välisestä yhteisvastuusta.

Direktiivikäsittelyn historiaa

Neuvosto teki 25.9.1995 päätöslauselman 95/C 262/01 siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotosta ja väliaikaisesta oleskelusta aiheutuvien kustannusten jakamisesta. Tämän jälkeen komissio teki 5.3.1997 neuvostolle ehdotuksen siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäistä suojelua koskevaksi yhteiseksi toiminnaksi. Ensimmäisen lukemisen yhteydessä työryhmätasolla kävi kuitenkin ilmi, että eri jäsenvaltioiden näkemykset asiasta poikkeavat huomattavasti toisistaan.

Vuonna 1998 komission ehdotuksen artiklakohtaista käsittelyä ei enää jatkettu, vaan työryhmässä aloitettiin yleinen keskustelu puheenjohtajavaltion (Iso-Britannia) tekemän muistion pohjalta. Komissio antoi korjatun ehdotuksen siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäistä suojelua koskevaksi yhteiseksi toiminnaksi 24.6.1998. Ehdotus ei kuitenkaan edennyt, vaikka siitä käytiin pitkällisiä keskusteluja työryhmätasolla. Suomi valmisteli kesällä 1999 asiasta keskusteluasiakirjan, johon oli nostettu keskeisiä ongelmakysymyksiä, tarkoituksena edistää Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen tarvittavan uuden säädösehdotuksen valmistelua.

Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto
Pakolaisten vastaanotto kunnissa

Pakolaisten vastaanoton järjestää kunta. TE-keskus osoittaa pakolaisen kuntaan, jonka kanssa sillä on sopimus pakolaisten vastaanottamisesta. Jos kunta on laatinut tai sitoutuu laatimaan maahanmuuttajien kotouttamisohjelman, TE-keskus voi korvata pakolaisten vastaanoton kustannukset kunnalle. Korvausten perusteista säädetään valtio-neuvoston päätöksessä.

Kotouttamislain mukaan mitä siinä säädetään pakolaisesta, sovelletaan myös henkilöön:

1) jolle on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 31 §:n mukaan suojelun tarpeen vuoksi tai ulkomaalaislain 18 §:n 4 kohdassa tarkoitetusta painavasta humanitaarisesta syystä; sekä

2) joka on pakolaisen tai 1 kohdassa tarkoitetun henkilön perheenjäsen tai muu omainen edellyttäen, että hänellä on ollut perheside pakolaisen tai oleskeluluvan saaneen henkilön kanssa ennen tämän Suomeen tuloa.

Pakolainen sanaa käytetään laissa kuvaamaan joukkoa, joka on saanut oleskeluluvan joko pakolaisuuden tai siihen rinnastettavien syiden vuoksi. Käytännön vastaanoton järjestämisessä pakolainen sana on vakiintunut yllä esitettyyn muotoon. Toisekseen se on lyhyt ilmaisu siitä henkilöpiiristä, joiden vastaanotosta aiheutuneita kustannuksia valtio on sitoutunut korvamaan kunnalle.

Pakolaisten vastaanottona järjestetään asuminen, toimeentulotuki, sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluja, tulkkipalveluja sekä kotoutumista tukevaa toimintaa yhteistyössä eri hallinnonalojen viranomaisten ja järjestöjen kanssa. Lisäksi otetaan huomioon pakolaisuudesta johtuvat erityistarpeet, jotka saattavat liittyä esimerkiksi kidutettujen hoidon järjestämiseen tai naisten asemaan.

Valtion korvaukset kunnille pakolaisten vastaanotosta

Kunnalle valtion varoista maksetaan laskennallista korvausta kolmelta vuodelta. Korvaus on yli 7-vuotiaan henkilön osalta 11 300 markkaa vuodessa ja 0―7-vuotiaan henkilön osalta 37 000 markkaa vuodessa.

Seuraavat kustannukset korvataan kunnille täysimääräisesti:

1. Kunnan järjestämien tulkkipalvelujen kustannukset.

2. Ilman huoltajaa Suomeen saapuneen pakolaislapsen sijoittamisesta perheryhmäkotiin, perhehoidosta, asumisen tukipalveluista ja muista lastensuojelun palveluihin rinnastettavista toimenpiteistä kunnalle aiheutuvat kustannukset kunnes henkilö täyttää 18-vuotta.

3. Henkilön vamman tai sairauden edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä kunnalle aiheutuvat huomattavat kustannukset, jos henkilö on ollut huollon tai hoidon tarpeessa Suomeen saapuessaan. Korvausta maksetaan enintään kymmeneltä vuodelta maahantulosta lukien.

4. Erityisistä syistä muut pakolaisten vastaanoton järjestämisestä kunnalle aiheutuvat kustannukset enintään kymmeneltä vuodelta maahantulosta lukien.

5. Pakolaiselle myönnetyn toimeentulotuen kustannukset enintään kolmelta vuodelta maahantulosta lukien.

6. Maahanmuuttajien kotouttamisesta sekä turvapaikan hakijoiden vastaanotosta annetun lain mukaan maahanmuuttajalle voidaan myöntää toimeentulotukea kotoutumistukena, valtio korvaa nämä kustannukset kuten toimeentulotuen antamisesta aiheutuneet kustannukset

7. Valtioneuvoston päätöksen mukaan Kunnan maksamasta paluumuuttoavustuksesta aiheutuvat kustannukset

Turvapaikanhakijoiden vastaanotto

Turvapaikan hakijalla ei ole oikeutta sosiaaliturvaetuuksiin eikä kunnan järjestämiin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin kiireellistä avuntarvetta lukuun ottamatta. Tämä johtuu siitä, että turvapaikanhakijaa ei lainsäädännön mukaan pidetä Suomessa asuvana, koska hänen oleskelulupa-asiaansa ei ole vielä ratkaistu.

Turvapaikanhakijoiden vastaanotto järjestetään vastaanottokeskuksessa. Vastaanoton piiriin kuuluu Suomessa ulkomaalaislain 30 §:n perusteella turvapaikkaa hakenut henkilö, kunnes hänelle on myönnetty oleskelulupa tai hänen maasta poistamista koskeva asiansa on [lainvoimaisella] päätöksellä ratkaistu ja pantu täytäntöön. Valtio vastaa vastaanoton kustannuksista.

Turvapaikanhakijalapsilla on oikeus peruskouluun.

TE-keskus sopii vastaanoton järjestämisestä sekä siitä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta kunnan, kuntayhtymän, muun julkisoikeudellisen yhteisön taikka yksityisen yhteisön tai säätiön kanssa. Valtio voi perustaa ja ylläpitää vastaanottokeskuksia.

Turvapaikanhakijoiden vastaanottona voidaan järjestää:

1) tilapäinen majoitus

2) toimeentulotuki

3) tulkkipalveluja

4) välttämätön sosiaali- ja terveydenhuolto

5) opinto- ja työtoimintaa sekä muita tarpeellisia toimenpiteitä.

Turvapaikanhakijoiden määrät ovat vaihdelleet vuosittain. Tämän vuoksi vastaanottokeskuksia on jouduttu perustamaan nopeallakin aikataululla. Samasta syystä vastaanottokeskuksia on jouduttu myös lakkauttamaan ja taas perustamaan.

Turvapaikanhakijat vuosina 1991 - 1999:

Vuosi Turvapaikanhakijaa Yksin tulleet alaikäiset hakijat

1991 2 134 160

1992 3 634 151

1993 2 023 169

1994 839 112

1995 854 107

1996 711 88

1997 973 105

1998 1 272 135

1999 3 106 127

Turvapaikanhakijat Euroopassa vuonna 1998

Eurooppaan tuli yhteensä noin 350 000 turvapaikanhakijaa. Saksaan heitä tuli noin 100 000. Hollantiin noin 45 000 hakijaa. Iso-Britanniaan tuli noin 56 000 hakijaa ja Ruotsiin noin 13 000 hakijaa. Norjaan noin 8 300 hakijaa ja Tanskaan noin 5 700 hakijaa.

Nykyinen vastaanottokeskustoiminta alkoi vuoden 1990 alussa. Suomessa ei silloin ollut varauduttu turvapaikan hakijoiden vastaanottoon. Tulijamäärät kasvoivat vuoden aikana noin 15-kertaisiksi. Valtio osti vastaanoton järjestämisen Suomen Punaiselta Ristiltä.

Nykyisin suurin osa vastaanottokeskuksista on kunnan ylläpitämiä. Valtiolla on kolme omaa keskusta, Suomen Punainen Risti pitää yllä neljä keskusta ja kunnat pitävät yllä 11 vastaanottokeskusta. Folkhälsan pitää yllä yhtä vastaanottokeskusta. Majoituspaikkoja näissä oli yhteensä 2 500. Paikkojen käyttöaste on 83 %.

Ilman huoltajaa turvapaikkaa hakevien alaikäisten vastaanotto järjestetään vastaanottokeskusten yhteydessä toimivissa ryhmäkodeissa.

Turvapaikkahakemukseensa myönteisen suojelupäätöksen saaneet ulkomaalaiset osoitetaan vastaanottokeskuksista kuntiin, jotka ovat tehneet sopimuksen valtion viranomaisen kanssa.

Suomen Punainen Risti tekee ja pitää yllä työministeriön toimeksiannosta varautumissuunnitelmia noin 6 000 turvapaikan hakijan majoittamista varten. Varautumissuunnitelmassa on selvitetty tilojen käyttöönotto tarpeen tullen sekä varauduttu toiminnan ylläpitämiseen. SPR:n ylläpitämän varautumissuunnitelman kapasiteetti ei ole riittävä joukkopaon seurauksena aiheutuvaa laajamittaista maahantuloa ajatellen, eikä se ole toimeenpantavissa ilman erillistä sopimista.

2.1.5. Ulkomaalaislain nojalla vapautensa menettäneiden säilöönotto

Ulkomaalaislain 45 §:n mukaan ulkomaalainen voidaan velvoittaa määräaikoina ilmoittautumaan poliisin luona, jos sen selvittäminen, voidaanko ulkomaalaisen maahantulo sallia, sitä erityisesti vaatii taikka jos ulkomaalainen on päätetty käännyttää tai karkottaa maasta taikka häntä koskevaa sellaista päätöstä valmistellaan kunnes on selvitetty, voidaanko hänen maahantulonsa sallia, taikka kunnes hänet on käännytetty tai karkotettu maasta tai asia muutoin ratkaistu.

Lain 46 §:n mukaan ulkomaalainen voidaan ottaa säilöön, jos 45 §:n 1 momentissa tarkoitettujen olosuhteiden vallitessa ulkomaalaisen henkilökohtaiset ja muut olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän piileskelee tai tekee rikoksia täällä, taikka jos ulkomaalaisen henkilöllisyys on selvittämättä.

Ulkomaalaislain 47 §:n 2 momentin (22.4.1999/537, tullut voimaan 1.5.1999) mukaan säilöön otettu ulkomaalainen on mahdollisimman pian toimitettava erityisesti tähän tarkoitukseen varattuun paikkaan. Erillistä säilöönottotilaa ei toistaiseksi ole olemassa. Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain (9.4.1999/493) 25 §:n mukaan valtion tai kunnan ylläpitämässä vastaanottokeskuksessa voidaan kuitenkin järjestää turvapaikanhakijan osalta ulkomaalaislain 46 §:ssä tarkoitettu turvapaikanhakijoiden säilöönotto.

Koska ulkomaalaislain nojalla säilöön otettujen pitäminen rangaistuslaitoksessa on kansallisen lainsäädäntömme sekä useiden kansainvälisesti hyväksyttyjen suositusten vastaista, oikeusministeriön vankeinhoito-osasto on katsonut, ettei se 30.11.2001 jälkeen voi huolehtia ulkomaalaislain nojalla säilöön otettujen henkilöiden säilyttämisestä. Nykytilanteen ongelmiin on kiinnittänyt huomiota myös eduskunnan apulaisoikeusasiamies valtioneuvostolle osoitetulla kirjeellään (14.2.2000, drno 2814/2/00).

Sisäasiainministeriö asetti 11.11.1999 työryhmän selvittämään mahdollisuuksia ulkomaalaisten säilöönottotilan perustamiselle ulkomaalaislain nojalla säilöön otetuille. Työryhmä esittää muistiossaan 31.12.2001, että ulkomaalaisten säilöönottotilana toimiva suljettu yksikkö on tarkoituksenmukaista perustaa Helsingin vastaanottokeskuksen yhteyteen tai mahdollisimman lähelle Helsingin vastaanottokeskusta. Tällä tavoin mahdollistetaan Helsingin vastaanottokeskuksen toiminnasta saatavat synergiaedut uudelle yksikölle, jolloin voidaan saavuttaa kustannussäästöjä.

2.1.6. Maahanmuuttoasioita koskeva hallinto

Valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) 17 §:n mukaan sisäasiainministeriön toimialaan kuuluvat asiat, jotka koskevat maahantuloa ja maastalähtöä sekä niiden valvontaa samoin kuin ulkomaalaisten oleskelua maassa ja pakolaisaseman ja muun kansainvälisen suojelun tarpeen määrittämistä, mikäli asia ei kuulu muun ministeriön toimialaan. Työministeriölle kuuluvat valtioneuvoston ohjesäännön mukaan työlupa-asiat, mikäli nämä eivät kuulu ulkoasiainministeriön toimialaan. Työministeriön toimialaan kuuluvat lisäksi 11 kohdan mukaan pakolaisuus, mikäli asia ei kuulu muun ministeriön toimialaan, siirtolaisuus, turvapaikanhakijoiden vastaanotto sekä maahanmuuttajien yhteiskuntaan sijoittumista edistävät toimet. Työministeriölle kuuluu myös maasta- ja paluumuuttoon liittyviä tehtäviä.

Muut ministeriöt huolehtivat toimialaansa kuuluvista asioista myös maahanmuuttajien osalta. Keskeisiä ministeriöitä näissä asioissa ovat opetusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö sekä ympäristöministeriö.

Sisäasiainministeriön alainen ulkomaalaisvirasto pitää ulkomaalaisrekisteriä sekä käsittelee ja ratkaisee ne ulkomaalaisia ja Suomen kansalaisuutta koskevat asiat, mitkä lailla tai asetuksella on säädetty sen tehtäväksi. Lisäksi virasto tuottaa toimialaansa koskevissa asioissa tietopalveluita ministeriöille ja muille viranomaisille sekä kansainvälisille järjestöille.

Työministeriön aluehallintoa hoidetaan työvoima- ja elinkeinokeskuksissa (laki työvoima- ja elinkeinokeskuksista 23/1997). Työvoima- ja elinkeinokeskuksista annetun asetuksen (93/1997) 4 §:n mukaan keskuksen työvoimaosasto huolehtii keskuksen toimialueella työmarkkinoiden alueellisesta toimivuudesta ja muusta työvoima- ja työelämäasioiden alueellisesta edistämisestä ja hoitamisesta, maahanmuuttajien yhteiskuntaan ja työelämään sopeutumisen edistämisestä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta sekä muista osastolle erikseen säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä.

Ennen tehtävien siirtoa 1.9.1997 työvoima- ja elinkeinokeskuksille lääninhallitukset ohjasivat pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa sekä vastasivat pakolaisten osoittamisesta kuntiin.

Työvoimatoimistot toimivat työvoima- ja elinkeinokeskuksen alaisina paikallishallinnon toimieliminä. Työvoimatoimistot huolehtivat työvoimapalveluista, joita ovat työnvälitys, ammatinvalinnanohjaus, työvoimapoliittinen aikuiskoulutus, koulutus- ja ammattitietopalvelu sekä ammatillinen kuntoutus. Henkilöasiakkaan kannalta työvoimatoimistoissa keskeisiä ovat myös tukityöllistämiseen ja työttömyysturvaan sekä työmarkkinatukeen liittyvät tehtävät. Työvoimatoimistolla on keskeinen rooli maahanmuuttajien kotoutumissuunnitelmien laatimisessa.

Kuntien asema pakolaisten ja muiden maahanmuuttajien vastaanotossa on keskeinen, koska jokainen Suomessa asuva henkilö on jonkun kunnan jäsen. Kiintiöpakolaiset sijoitetaan kuntiin suoraan heidän Suomeen saavuttuaan. Myönteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat tulevat kunnan vastuulle hakeutumalla jonkin kunnan asukkaaksi joko oma-aloitteisesti tai viranomaisten ohjaamina suunnitelmallisen vastaanoton kautta. Pakolaisen kotouttamisen järjestämisestä on vastuussa kunta, joka on tehnyt sopimuksen pakolaisten vastaanottamisesta.

Myös entisen Neuvostoliiton alueen paluumuuttajille pyritään löytämään kunta, joka on valmistautunut heidän vastaanottoonsa jo ennen kuin he saapuvat Suomeen. Muut maahanmuuttajat asettuvat omatoimisesti johonkin kuntaan.

Suomessa kunta vastaa peruspalvelujen ja toimeentulotuen järjestämisestä asukkailleen. Tämän vuoksi kunnalla on myös yleis- ja yhteensovittamisvastuu palvelujen järjestämisessä maahanmuuttajille ja maahanmuuttajien kotouttamisessa.

Lähtökohtana on, että maahanmuuttajien palvelut järjestetään pääosin normaalipalveluina, joten jokainen hallinnonala vastaa oman toimialansa osalta myös maahanmuuttajien palveluista.

Maahanmuuttajia koskevaan hallintoon ei suurikaan äkillisesti maahan tuleva ihmismäärä tai tilapäisen suojelun antaminen aiheuttaisi muutoksia. Tällaisessa tilanteessa lääninhallitukset kuitenkin osallistuisivat entistä tiiviimmin vastaanoton järjestämisen suunnitteluun ja vastaisivat omien toimintavaltuuksiensa puitteissa erityistehtävistä, joista TE-keskuksen kanssa olisi sovittu.

2.1.7. Viime vuosien käytännöstä
Vuoden 1993 ulkomaalaislain muutos

Kuten aikaisemmin on todettu, tilapäistä suojelua saaneiden henkilöiden vastaanoton järjestämisestä ei ole lainsäädäntöä. Käytännössä sitä on kuitenkin jouduttu järjestämään. (Vuonna 1993 annettiin laki eräiden entisen Jugoslavian kansalaisten tekemien turvapaikkahakemusten poikkeuskäsittelystä (14/1993). Lain mukaan paikallispoliisi suoritti turvapaikkatutkinnan vain hakijan henkilöllisyyden ja sen seikan selvittämiseksi, kuuluuko asianomainen lain soveltamisen piiriin. Jos henkilö kuului lain piiriin, niin paikallispoliisi myönsi painavan humanitaarisen syyn vuoksi oleskeluluvan yhdeksi vuodeksi. Turvapaikkahakemus jätettiin toistaiseksi tutkimatta. Koska he pääsääntöisesti saivat yhden vuoden oleskeluun oikeuttavan oleskeluluvan, heidän katsottiin asuvan Suomessa vakituisesti. Tämän vuoksi he saivat kotikunnan ja olivat oikeutettuja asumiseen perustuvaan sosiaaliturvaan. Kuntaan sijoittumistaan he odottivat vastaanottokeskuksissa.

Kosovosta Suomeen evakuoidut

Albaaniväestön etninen puhdistus Jugoslavian liittovaltion Kosovon maakunnassa alkoi vuonna 1999. Se kärjistyi NATOn aloitettua Jugoslavian pommitukset 23.3.99. Noin 800 000 albaaniväestöön kuuluvaa joutui jättämään kotinsa Kosovossa.

Suomen hallitus ilmoitti 9.4.1999, että Suomella oli välittömästi valmiudet 1000 Kosovon pakolaisen vastaanottamiseksi. Suomi ilmoitti ottavansa heikoimmassa asemassa olevia Kosovon pakolaisia UNHCR:n esityksestä. Myöhemmin, 4.5.1999, hallitus ilmoitti vielä valmiudestaan lisäevakuointeihin mikäli se olisi tarpeellista.

Yhteensä Suomeen evakuoitiin 1032 ihmistä. Evakuoidut saivat oleskeluluvat 11 kuukaudeksi suojelun tarpeen perusteella. Vastaanotto järjestettiin turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksissa. Vastaanottokeskuksessa järjestettiin tilapäinen majoitus, toimeentulotuki, tulkkipalveluja, välttämätön sosiaali- ja terveydenhuolto, opinto- ja työtoimintaa sekä muita tarpeellisia toimenpiteitä.

Vastaanoton taso oli pääosin sama kuin turvapaikanhakijoiden. Terveyspalveluja pyrittiin kuitenkin järjestämään kunkin henkilön terveydentilan tarpeen mukaisesti ja siten tukemaan heidän Kosovoon paluuta.

Perusteet Kosovosta evakuoitujen vastaanoton järjestämiseen

Kotouttamislain 3 §:n 3 momentin mukaan henkilöön, jolle on myönnetty oleskelulupa suojelun tarpeen vuoksi, sovelletaan mitä laissa on säädetty pakolaisesta. Koska Kosovosta evakuoiduille annettiin oleskelupa suojelun tarpeen perusteella, olisi heihin ollut sovellettava mitä kotouttamislaissa säädetään pakolaisesta, eli heidän vastaanottonsa olisi pitänyt järjestää Suomessa asumiseen perustuvan sosiaaliturvan perusteella. Mutta koska Kosovosta evakuoiduille myönnettiin 11 kuukauden tilapäinen oleskelulupa, niin heidän ei voitu katsoa asuvan Suomessa kotikuntalaissa ja soveltamisalalaissa tarkoitetulla tavalla. Kosovosta evakuoiduille ei siis syntynyt oikeutta asumisen perusteella myönnettävään sosiaaliturvaan. Toisaalta siitä syystä, että he saivat oleskeluluvan, he eivät kuuluneet myöskään (kotouttamislaki) turvapaikanhakijoiden vastaanoton piiriin.

Valtuus vastaanoton järjestämiseen valtion varoin katsottiin saadun, kun Suomen hallitus ilmoitti 9.4.1999 Suomen olevan valmis vastaanottomaan Kosovon pakolaisia. Eduskunta myönsi vuoden 1999 lisätalousarviossa momentille 34.07.61, pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto, 36 000 000 markkaa ja vuoden 2000 talousarviossa 18 miljoonaa markkaa Kosovosta evakuoitujen vastaanoton järjestämiseen.

Lisäksi vastaanoton järjestämiseen velvoitti myös perustuslaki. Suomen perustuslain 19 §:n mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Kyseessä on subjektiivinen oikeus, joka ei riipu alemmanasteisen lainsäädännön olemassaolosta.

3. Ruotsin lainsäädäntö

Ruotsin ulkomaalaislain 2 luvun 4 a §:n mukaan hallitus saa, kun kyseessä on tietty ulkomaalaisryhmä, päättää tilapäisen suojelun antamisesta. Määräaikainen oleskelulupa voidaan myöntää yhteensä korkeintaan kahdeksi vuodeksi. Jos kuitenkin paluumuutto-ohjelman valmistelu on alkanut, voidaan määräaikaista oleskelulupaa pidentää vielä kahdella vuodella. Ulkomaalaislain mukaan tilapäistä suojelua voidaan käyttää joukkomaahantulotilanteissa. Säännöstä on sovellettu ensimmäisen kerran Kosovon kriisin yhteydessä.

Ruotsin hallitus oli esittänyt ulkomaalaislain (1989:529, UtlL) muuttamista siten, että ulkomaalaislain 2 luvun 4 §:ssä tarkoitetun ulkomaalaisen turvapaikkahakemuksen tutkintaa olisi siirretty kaksi vuotta eli sen ajan, jonka hänelle myönnetty tilapäinen oleskelulupa olisi ollut voimassa. Tämän jälkeen ulkomaalainen olisi voinut hakea uudelleen turvapaikkaa.

Hallitus veti kuitenkin esityksensä pois parlamentista 2.3.2000, koska esitys oli saanut voimakasta kritiikkiä oppositiopuolueilta ja kansalaisjärjestöiltä.

Esityksen mukaan ulkomaalainen, jolle olisi myönnetty määräaikainen oleskelulupa tilapäisen suojelun tarpeen perusteella, olisi saanut samantasoisen sosiaaliturvan kuin Ruotsissa turvapaikkaa hakeva henkilö. Sosiaaliturvasta säädetään turvapaikanhakijoiden ja eräiden muiden henkilöiden vastaanotosta annetussa laissa (1994:173). Vastaanoton olisi järjestänyt valtion invandrarverket. Jos kunta olisi joutunut järjestämään vastaanottokeskukseen odottavan henkilön vastaanoton, olisi valtio korvannut tästä aiheutuneet kustannukset. Vastaanottokeskuksessa olisi järjestetty asunto ja muu välttämätön toimeentulo. Esityksen mukaan alle 18-vuotiaat olisivat saaneet terveyden- ja sairaudenhoidon sekä hammashoidon. Yli 18-vuotiaiden osalta palvelut olisivat olleet rajoitetummat. Henkilöt, jotka eivät olisi asuneet vastaanottokeskuksessa, olisivat saaneet tukea asumiskustannuksiinsa.

Tilapäistä suojelua saavaa ulkomaalaista, joka olisi ollut Ruotsissa tilapäisen suojelun tarpeen perusteella myönnetyn oleskeluluvan turvin kaksi vuotta, ei olisi kirjattu väestörekisteriin. Sen sijaan pääsääntöisesti henkilö, joka olisi oleskellut edellä mainitun luvan turvin maassa enemmän kuin kaksi vuotta olisi rekisteröity väestörekisteriin Ruotsissa asuvaksi ja tätä kautta hän olisi tullut asumisen perusteella myönnettävän sosiaaliturvan piiriin.

Tietyissä tilanteissa väestökirjaton aika olisi kuitenkin voinut olla kahta vuotta pidempikin, nimittäin jos ulkomaalaisella kahden oleskeluvuoden jälkeen olisi myönnetty tilapäinen oleskelulupa vuotta lyhemmäksi ajaksi. Henkilöä ei olisi rekisteröity Ruotsissa asuvaksi myöskään tilanteessa, jossa oleskelulupaa olisi pidennetty sen vuoksi, että paluumuutto-ohjelma on aloitettu ja ulkomaalaisen olisi voitu olettaa ennen pitkää palaavan kotimaahansa ja että tämän odotusajan olisi arvioitu olevan korkeintaan yksi vuosi. Toisaalta, jos useaan kertaan pidennetty oleskelulupa olisi yhteensä ollut vähintään kolme vuotta, olisi tilapäistä suojelua saava henkilö merkitty väestörekisteriin.

Ulkomaalainen, joka sen jälkeen kun tilapäinen oleskelulupa olisi lakannut olemasta voimassa, olisi hakenut joko turvapaikkaa tai oleskelulupaa Ruotsissa, olisi rinnastettu ensimmäistä kertaa oleskelulupaa hakevaan ulkomaalaiseen.

4. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Tavoitteena on järjestää kolmansista maista joukkopaossa ja suurena joukkona maahantulleiden tai kansainvälisen suojelun tarpeen vuoksi Suomeen vastaanotettujen vastaanotto eli toimeentulo ja huolenpito määräaikaisen tilapäisen Suomessa oleskelun aikana. Muut tämän esityksen tavoitteet käsitellään kohdassa 5. Muut kotouttamislain kehittämistarpeet.

4.1. Ensivaiheen vastaanotto järjestelykeskuksessa

Joukkopaossa maahantulijoiden määrä voi lyhyessä ajassa olla niin suuri, että ensivaiheen vastaanoton järjestämisestä ei selviydyttäisi normaalitilanteita varten säädetyn ja suunnitellun vastaanottojärjestelmän puitteissa. Myös vastaanoton sisältö jouduttaisiin sovittamaan suuria henkilömääriä varten. Maahantulijoissa saattaisi olla lähialueen kansalaisia, kolmansien maiden kansalaisia, joukkoon lyöttäytyneitä rikollisia, siviileinä esiintyviä sotilaita, vammautuneita ja loukkaantuneita, sairaita sekä piileviä tartuntatauteja kantavia. Ihmisiltä voisi puuttua henkilöllisyyttä osoittavat asiakirjat ja matkustusasiakirjat. Toisaalta heidän asiakirjansa voisivat olla väärennettyjä, vanhentuneita taikka toiselle henkilölle kuuluvia.

Ensivaiheen kiireellistä vastaanottoa varten voitaisiin joutua perustamaan erityisiä järjestelykeskuksia. Järjestelykeskukset olisivat ensivaiheen vastaanottopaikkoja, joissa maahantulijat rekisteröitäisiin ja joissa huolehdittaisiin maahantulovaiheessa välttämättömästä, lyhytaikaisesta majoittamisesta, toimeentulosta ja terveydenhuollosta sekä muusta välttämättömästä huolenpidosta. Toimeentulon järjestäminen saattaisi olla mahdollista vain hyödykkeinä, kuten ruokana ja vaatteina. Toimeentulotuen antaminen rahana olisi poikkeuksellista, koska ihmisten henkilöllisyys ei ehkä olisi selvillä samoin kuin eivät muutkaan toimeentulotukipäätöksen tekemiseen tarvittavat tiedot. Lisäksi järjestelykeskuksia saatettaisiin joutua perustamaan alueille, joissa kaupat olisivat kaukana. Järjestelykeskusoloissakin tulisi kuitenkin turvata ihmisarvoisen elämän edellyttämä välttämätön toimeentulo ja huolenpito.

Tulijat majoitettaisiin järjestelykeskuksiin vain ajaksi, joka olisi välttämätöntä heidän rekisteröimisensä ja jatkomajoituksensa järjestämistä varten. Tarkoitus on, että ensivaiheen vastaanotto kestäisi vain muutamasta päivästä viikkoon.

Järjestelykeskukset kotouttamislakiin

Edellä olevan johdosta kotouttamislakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset siitä, että valtio voisi vastaanottokeskusten lisäksi perustaa ja ylläpitää järjestelykeskuksia ja että se voisi ostaa myös järjestelykeskuspalveluita samoilta tahoilta kuin se nyt ostaa turvapaikanhakijoiden vastaanottopalveluita eli kunnalta, kuntayhtymältä, muulta julkisoikeudelliselta yhteisöltä taikka yksityiseltä yhteisöltä tai säätiöltä. Valtion puolelta järjestelykeskusten perustamiseen ja ylläpitoon liittyvien tehtävien suunnittelu ja järjestelykeskustehtävien ostamisesta sopiminen annettaisiin TE-keskusten tehtäväksi, koska TE-keskukset vastaavat jo nyt kotouttamislain nojalla turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä ja siihen varautumisesta.

Valtio voisi siis teoriassa, neuvottelematta asiasta kunnan kanssa, perustaa keskuksen jonkin kunnan alueelle. Käytännössä, mikäli kunta vastustaisi järjestely- tai vastaanottokeskuksen perustamista alueelleen, olisivat palvelujen hankkimiseen ja muuhun yhteistyöhön liittyvät kysymykset vaikeasti ratkaistavissa. Tämän vuoksi keskuksen perustaminen perustuisi jonkin asteiseen sopimukseen sen kunnan kanssa, jonka alueella keskus perustettaisiin, vaikka keskuksen ylläpitäjänä olisikin muu taho kuin kunta. Käytännön tilanteissa, jos kriisi syntyy nopeasti, ei ole aikaa pitkiin neuvotteluihin. Jotta joukkopaon seurauksena tapahtuvaan laajamittaiseen maahantuloon voitaisiin varautua asianmukaisesti ehdotetaan, että TE-keskus laatisi suunnitelman suurten ihmismäärien maahantuloon varautumisesta yhteistyössä lääninhallitusten ja kuntien kanssa. Suunnitelmat tulisi laatia siten, että olisivat tilanteen niin vaatiessa välittömästi pantavissa toimeen.

Esityksessä ehdotetaan, että valtioneuvosto voisi asetuksella määrätä kunnan perustamaan järjestelykeskus tai vastaanottokeskus ja ylläpitämään sitä joukkopaon seurauksena tulevan suuren ihmismäärän vastaanottoa varten. Vaikka tilanteeseen pyrittäisiin varautumaan ennakolta yhteistyössä kuntien ja lääninhallitusten kanssa, suuret ihmismäärät voivat kuitenkin tulla maahan siten yhtäkkisesti että, keskuksia on perustettava nopeasti ja keskuksia tarvitaan nimenomaan tietyillä paikkakunnilla.

Tehtävän antaminen yksityiselle yhteisölle tai säätiölle

Perustuslaissa on uusi säännös hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle. Sitä on tarpeen käsitellä tässä hallituksen esityksessä, koska vastaanottokeskuksen ja järjestelykeskuksen perustaminen ja ylläpito voidaan antaa yksityisen yhteisön tai säätiön tehtäväksi.Tällainen yksityinen yhteisö voisi olla esimerkiksi Suomen Punainen Risti.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan, koska etenkin julkisten palvelutehtävien hoitaminen on kuitenkin voitava järjestää joustavasti eikä tällaisten tehtävien antamisesta ole sääntelyn tavoitteiden kannalta tarpeen edellyttää säädettäväksi yksityiskohtaisesti lailla, voitaisiin hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle ehdotetun säännöksen mukaan säätää tai päättää myös lain nojalla. Tehtävän antamiseen oikeuttavan toimivallan olisi tällöinkin perustuttava lakiin. Tehtävän antamisen olisi oltava tarpeen tehtävän tarkoituksen mukaiseksi hoitamiseksi. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla täyttyä helpommin kuin esimerkiksi yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevan päätöksenteon kohdalla. Tarkoituksenmukaisuus vaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jäisi tapauskohtaisesti arvioitavaksi. Säännös korostaa julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkisen valvonnan on oltava asianmukaista. Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset koskevat ennen muuta julkiseen hallintotehtävään liittyvää päätöksentekoa.

Kotouttamislain mukaan työvoima- ja elinkeinokeskus voi sopia turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestäsekä siitä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta kunnan, kuntayhtymän, muun julkisoikeudellisen yhteisön taikka yksityinen yhteisön tai säätiön kanssa. Tahot, joiden kanssa TE-keskus tekee sopimuksen turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä, ovat velvollisia noudattamaan lakia ja sopimukseen sisältyviä ehtoja. Vastaanottokeskuksissa julkisen vallan käyttäminen koskee lähinnä toimeentulotuen myöntämistä. Vastaanottokeskuksen toimeentulotukiasiassa tekemään päätökseen saa hakea muutostahallinto-oikeudelta. Hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee toimeentulotuen antamista tai sen määrää saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kuin sosiaalihuoltolain (710/1982) 49 §:n 2 momentissa säädetään. Yksityisen yhteisön ei voida katsoa tässä käyttävän merkittävää julkista valtaa erityisesti ottaen huomioon asiakkaan muutoksenhakuoikeus. Esityksessä ehdotetaan, että yksityinen yhteisö tai säätiö voisi järjestää myös tilapäistä suojelua saavien vastaanottoa ja perustaa myös järjestelykeskuksen. Edellä esitetyin perustein tässäkään ei ole kysymys merkittävästä julkisen vallan käytöstä.

4.2. Pitempiaikainen tilapäiseen suojeluun perustuva vastaanotto

Järjestelykeskuksessa järjestettäisiin vain välttämätön ensivaiheen toimeentulo ja huolenpito. Maassaolon jatkuessa vastaanotto järjestettäisiin vastaanottokeskuksessa. Siitä huolimatta, että tämäkin vaihe on luonteeltaan tilapäistä, on sen järjestämisessä otettava huomioon se, että todennäköisesti, tilanteesta riippuen, ihmiset joutuisivat olemaan vastaanottokeskuksissa pitkähkönkin ajan.

Tilapäistä suojelua annettaisiin määräajan, jonka kuluttua ihmiset lähtökohtaisesti palaisivat koti- tai lähtömaahansa. Tämän vuoksi ei olisi tarkoituksenmukaista, että he kuuluisivat maahantulosta lukien samantasoisten sosiaaliturvaoikeuksien piiriin kuin Suomessa vakituisesti asuvat henkilöt. Heitä ei myöskään pyrittäisi kotouttamaan suomalaiseen yhteiskuntaan. Toisaalta keskeiseksi nousee kysymys siitä, että kuinka pitkäksi aikaa on kohtuullista asettaa ihminen "odotustilaan", jossa oleskelun luonne on epämääräinen ja hän ei voi suunnitella omaa tai lastensa toimeentuloa ja tulevaisuutta.

Vastaanoton järjestäminen vastaanottokeskuksessa

Vastaanottokeskukset olisivat joukkomajoituspaikkoja niin kuin nykyisinkin. Samaan huoneeseen voitaisiin sijoittaa useampi henkilö. Perheille järjestettäisiin erillinen tila, johon koko perhe voisi majoittua. Keskus vastaisi toimeentulotuen ja muiden tukitoimien järjestämisestä. Perustarpeiden turvaamiseen liittyisi arkielämässä selviytymisessä tukeminen. Näiltä osin tilapäistä suojelua saavien vastaanotto olisi rinnastettavissa turvapaikanhakijoiden vastaanottoon. Ihmiset saattaisivat joutua asumaan keskuksessa kaksi tai lähes kolme vuotta, tämä pyrittäisiin ottamaan huomioon vastaanottokeskuksen tiloissa ja sijaintipaikassa sekä vastaanoton sisällössä.

Tarkoitus on, että tilapäistä suojelua saavat henkilöt voisivat palata kotiseudulleen. Mahdollisuuden toteutuminen ja aikataulu riippuu kulloisenkin kriisin ratkaisumahdollisuuksista, joten paluuta on vaikea ennakoida. Joka tapauksessa ihmisiä tulisi tukea kotimaahan jälleenasettauduttaessa tarvittavien tietojen ja taitojen hankinnassa sekä vahvistaa heidän työllistymis- ja toimeentuloedellytyksiään. Tämä tarkoittaisi lasten ja nuorten koulukäynnin turvaamista sekä aikuisten mahdollisuutta hankkia ammattitaitoja ja osaamisen edelleen kehittämistä.

Erityisesti olisi tarpeen tukea omatoimista toimintaryhmiksi organisoitumista - lasten päivähoito, opetus, ammattiopinnot, harrastuspiirit: kielipiirit ja tietotekniikan opiskeleminen.

Vastaanottokeskusten ulkopuolella asumista ei tuettaisi taloudellisesti Itse asuntonsa järjestävillä ei olisi oikeutta toimeentulotukeen siltä osin kuin se kohdistuu asumiseen, koska heille tarjotaan majoitus vastaanottokeskuksessa. Vastaanottokeskus järjestäisi sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja myös ulkopuolella asuville. Saadakseen toimeentulotuen ja palvelut henkilön tulisi kuitenkin rekisteröityä siinä vastaanottokeskuksessa, jonka asukkaaksi hänet on osoitettu.

Ilman huoltajaa tulevien lasten vastaanotto järjestettäisiin vastaanottokeskuksessa. Kotouttamislain 19 §:n mukaan alaikäisen ilman huoltajaa tulevan turvapaikanhakijan vastaanottoa varten vastaanottokeskukseen voidaan perustaa ryhmäkoti. Myös kaikki tilapäistä suojelua saavat ilman huoltajaansa olevat lapset rekisteröitäisiin vastaanottokeskuksen asukasrekisteriin. Vastaanottona järjestävistä palveluista ja tukitoimista tulisi neuvotella kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon- sekä kouluviranomaisten kanssa. Mahdollisuuksien mukaan lapsi voisi asua myös sopivassa perheessä. Kunnan, jonka alueella lapsi oleskelisi, lastensuojeluviranomaisella olisi lapselle määrätyn edustajan ohella päävastuu perheessä asuvan alaikäisen elämäntilanteen seurannasta. Lapsen oikeuksien toteutuminen edellyttäisi tiivistä yhteistyötä lastensuojeluviranomaisten ja vastaanottokeskuksen kesken. Lastensuojelulain (683/1983) 1 §:n (Lapsen oikeus) mukaan lapsella on oikeus turvalliseen ja virikkeitä antavaan kasvuympäristöön, tasapainoiseen ja monipuoliseen kehitykseen sekä etusija erityiseen suojeluun.

Tilapäistä suojelua saavien paluun tukemiseksi tulisi Suomeen vastaanotetuille ihmisille turvata riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut. Terveys on ehdottomasti yksi tärkeimmistä paluumuuton onnistumisen ja toimeentulon hankkimisen edellytyksistä.

Tilapäisestä suojelusta Suomeen vakinaisesti asumaan

Tilapäistä suojelua saavien vastaanoton piiriin kuuluminen päättyisi joko siihen, että henkilö vapaaehtoisesti palaa koti- tai lähtömaahansa tai, että henkilölle myönnettäisiin oleskelulupa pysyväisluontoista maassaoloa varten tai hänen maasta poistamista koskeva asiansa olisi ratkaistu ja päätös pantu täytäntöön.

Jos tilapäistä suojelua saanut saisi pysyväisluontoisen oleskeluluvan, hänen voitaisiin katsoa asuvan Suomessa kotikuntalaissa ja soveltamisalalaissa tarkoitetulla tavalla.

Perhesiteen perusteella perheenjäsenenä tai muuna omaisena vastaanotettua henkilöä, joka on saanut tilapäistä suojelua Suomessa, pidettäisiin Suomessa asuvana samasta ajankohdasta lukien kuin tänne samaan perheeseen kuuluvan ensimmäisenä tulleen henkilön katsottaisiin asuvan Suomessa sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetussa laissa ja kotikuntalaissa tarkoitetulla tavalla.

Kunnassa pakolaisten vastaanoton piiriin

Tilapäistä suojelua Suomessa saavat ovat joutuneet jättämään kotimaansa aseellisen selkkauksen tai muun väkivaltatilanteen taikka ympäristökatastrofin tai muun pakolaisuuden syihin verrattavien tapahtumien vuoksi. Kansainvälistä suojelua annetaan tilapäisesti, koska suojelun tarpeen arvioidaan jäävän lyhytaikaiseksi. Jos paluu lähtöalueelle ei kuitenkaan ole mahdollista kahden ensimmäisen vuoden aikana, voidaan suojelun tarpeen katsoa muuttuneen pysyväisluonteiseksi. Tämän vuoksi voidaan arvioida, että tilapäisen suojelun päätyttyä myönnettäisiin pysyväisluonteinen oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Tämän jälkeen he voisivat muuttaa kuntaan ja tulisivat pakolaisten vastaanoton piiriin. Pakolaisten vastaanottoa on kuvattu kohdassa 2.1.3.

Valtio korvaa pakolaisten vastaanoton järjestämisestä aiheutuneita kuluja siten kuin valtioneuvoston päätöksessä pakolaisista ja eräistä muista maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta säädetään.

4.3. Muut kotouttamislain kehittämistarpeet
Kotoutumista edistävään toimenpiteeseen osallistuvan vakuutusturva

Kotouttamislakiin tulisi lisätä säännökset siitä, että kotoutumista edistävässä toimenpiteessä maahanmuuttajalle sattuneesta tapaturmasta tai siinä saadusta ammattitaudista voitaisiin suorittaa korvausta valtion varoista.

Kotouttamislain mukaan maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan, jos hän on ilmoittautunut työttömäksi työnhakijaksi tai hän hakee toimeentulotuesta annetun lain mukaista toimeentulotukea. Kotoutumissuunnitelmassa voidaan sopia siitä, että maahanmuuttaja osallistuu hänelle yksilöllisesti tarjottuun kotoutumista edistävään toimenpiteeseen. Toimenpiteet voivat vaihdella kunnittain ja työvoimatoimistoittain sekä käytettävissä olevien resurssien että maahanmuuttajan tarpeiden mukaan. Kotoutumistuki on maahanmuuttajalle kotoutumissuunnitelman ja kotoutumistoimenpiteiden aikaisen toimeentulon turvaamiseksi tarkoitettu tuki, jonka avulla edistetään ja parannetaan tuen saajan työelämään ja jatkokoulutukseen hakeutumisen edellytyksiä sekä mahdollisuuksia toimia suomalaisessa yhteiskunnassa. Kotoutumistuen saaminen on sidottu siihen, että henkilö noudattaa kotoutumissuunnitelmaansa. Jos henkilö kieltäytyy suunnitelmassa yksilöllisesti sovituista toimenpiteistä, voidaan hänen toimeentulotukena saamaansa kotoutumistukea alentaa. Työmarkkinatukena kotoutumistukea saavan useampikertaisen kieltäytymisen tai muun sen kaltaisen menettelyn seurauksena voidaan tuen maksaminen keskeyttää tai jopa lopettaa.

Valtion talousarvion momentin 34.06.52, Työmarkkinatuki (arviomääräraha), määrärahaa saa käyttää myös kotoutumistoimenpiteestä aiheutuneiden tapaturmakorvausten ja työharjoittelijoina tai kotoutumistoimenpiteissä olevien ryhmävastuuvakuutusten maksamiseen. Kotouttamislain soveltamisessa on kuitenkin käynyt ilmi, että kotoutumista edistävässä toimenpiteessä sattuneesta tapaturmasta tai siinä saadusta ammattitaudista ei voi suorittaa korvausta tältä momentilta, koska kotouttamislaki ei viittaa tapaturmavakuutuslakiin eikä se säädä valtiokonttorin tehtävästä korvauksen suorittamisessa ja käsittelyssä.

Myös vastaanottokeskuksessa asuva turvapaikanhakija voidaan toimeentulotuen alentamisen uhalla velvoittaa osallistumaan hänelle yksilöidysti osoitettuun työtoimintaan taikka työllistymistä edistävään opintotoimintaan. Pääsääntöisesti toimenpiteet ovat opintoja, asuinympäristön kunnossapidosta huolehtimista sekä järjestykseen ja siisteyteen liittyviä kiinteistö-, siivous- ja muita sen kaltaisista töitä. Sen vuoksi, että turvapaikanhakija voidaan velvoittaa osallistumaan toimeentulotuen perusosan alentamisen uhalla, olisi myös tässä tapauksessa huolehdittava toimenpiteeseen osallistuvan vakuutusturvasta. Käytännössä korvattavia tapaturmia ei tähän mennessä ole ollut. Näyttäisi siltä, että edullisin vakuutusturvan hoitamistapa olisi tässäkin se, että vakuutuskorvaus suoritettaisiin valtion varoista samojen perusteiden mukaan kuin tapaturmavakuutuslaissa (608/1948) säädetään työtapaturmasta siltä osin kuin vahingoittuneella ei ole oikeutta vähintään saman suuruiseen korvaukseen muun lain mukaan. Asian, joka koskee korvauksen suorittamista valtion varoista tämän pykälän nojalla, käsittelisi ensimmäisenä asteena valtiokonttori.

Saman osallistumisvelvollisuuden takia olisi järjestettävä myös vastuuvakuutus. Sen vuoksi esitetään, että työministeriö järjestäisi vastaanottokeskuksen järjestämissä toimenpiteissä olevien ryhmävastuuvakuutuksen.

Edellä esitetty vakuutusturva ulotettaisiin myös tilapäistä suojelua saavien vastaanottoon.

Eräiden henkilöiden sisällyttäminen pakolaisten vastaanoton ja valtion korvausten piiriin

Toukokuun 1999 alusta ulkomaalaislain muutoksen (537/1999) ja kotouttamislain antamisen seurauksena näyttää syntyneen tilanne, jossa osa turvapaikkaa hakeneista varsinkin kuntien kannalta pakolaisuuteen verrattavien syiden vuoksi oleskeluluvan saaneista henkilöistä jää pakolaisten vastaanoton ja valtion kunnille maksamien korvausten ulkopuolelle.

Kotouttamislakia ja pakolaisista ja eräistä muista maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta annettua valtioneuvoston päätöstä valmisteltaessa oli tarkoitus, että pakolaisten vastaanoton piiriin ja korvausten piiriin tulemisen perusteita ei laajennettaisi eikä supistettaisi. Valmistelun lähtökohtana oli, että vaikka ulkomaalaislaissa pakolaisille annettavien oleskelulupalajien määrää vähennettiin kolmesta kahteen, niin muutetun lain 31 §:n mukainen oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella kattaisi tulevaisuudessa myös ne tapaukset, joissa ennen lain muuttamista oleskelulupa oli myönnetty painavan humanitaarisen syyn vuoksi (ulkomaalaislaki 378/1991 20 §:n 1 momentti 3 kohta).

Lain soveltamiskäytännössä kuitenkin se, että ulkomaalaislaista poistettiin painavasta humanitaarisesta syystä (20 §:n 1 momentti 3 kohta) Suomessa myönnettävä oleskelulupa näyttää johtaneen siihen, että eräille turvapaikkaa hakeneille henkilöille ja eräille tilapäisen suojelun perusteella Suomeen evakuoiduille henkilöille on jouduttu myöntämään oleskelulupa muutetun ulkomaalaislain (537/1999) 20 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella siksi, että oleskeluluvan epääminen olisi ollut ilmeisen kohtuutonta. Edellä tarkoitetaan ulkomaalaisia, joita ei voida käännyttää tai karkottaa koti- tai oleskeluvaltion tilanteen johdosta taikka siitä syystä, että kyseessä olevan valtion viranomaiset suhtautuvat kielteisesti henkilön vastaanottamiseen ja ulkomaalaisia, joille kotimaan olosuhteet huomioon ottaen oleskelulupia ei voida myöntää pakolaisuuden perusteella mutta, että henkilökohtaiset elinolot huomioon ottaen heitä ei myöskään voida palauttaa. Edellä tarkoitettuja oleskelulupia kuvataan kirjain-numeroyhdistelmillä A.4, D.1 ja D.2. Tässä ei ole kysymys opiskelun, työnteon tai ammatin harjoittamisen tai avioliiton johdosta myönnettävistä oleskeluluvista, joiden myöntäminen perustuu samaan lainkohtaan ja joita kuvataan kirjainnumeroyhdistelmällä A.4.

Edellä tarkoitetut henkilöt eivät kotouttamislain mukaan kuulu pakolaisten vastaanoton piiriin. Myös valtioneuvoston päätös on siten kirjoitettu, että valtio ei korvaa kunnalle heidän vastaanotostaan aiheutuneita kustannuksia. Heidän oleskelulupansa kuitenkin mahdollistaa pysyvänkin asumisen Suomessa. Heidät rekisteröidään kunnan asukkaiksi ja he kuuluvat Suomessa asumisen perusteella myönnettävän sosiaaliturvan piirin.

Kohtuuttomuusperusteella oleskelulupia on myönnetty esimerkiksi seuraavista maista turvapaikanhakijoina tulleille: Somalia, Iran, Kongon demokraattinen tasavalta, Turkki, Ghana, Pakistan ja Irak.

Joukossa on myös alaikäisiä turvapaikkaa hakeneita lapsia. Oleskelulupia myönnettäessä on lähdetty siitä, että kotimaan olosuhteet huomioon ottaen oleskelulupia ei voida myöntää pakolaisuuden perusteella mutta, että henkilökohtaiset elinolot huomioon ottaen heitä ei myöskään voida palauttaa.

Se, että valtio ei korvaa kunnille heistä aiheutuneista kustannuksia, vaikeuttaa asunnon saantia, jota viranomaiset eivät ole velvollisia järjestämään. Valtion korvausten puuttuessa tulkkipalvelujen järjestämisessä on vaikeuksia, mistä puolestaan johtuu se, että heillä on vaikeuksia päästä tehokkaiden kotoutumista edistävien toimenpiteiden piiriin.

Kunnat eivät ole halukkaita vastaanottomaan ilman huoltajaa olevaa alaikäistä, koska hänen huoltonsa ja hoitonsa järjestämisestä aiheutuu suuria kustannuksia, joihin valtio ei osallistu muutoin kuin lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain (123/1999) suurten kustannusten tasausjärjestelmällä. Ääritapauksessa he saattavat jäädä sen kunnan vastuulle, jossa vastaanottokeskus sijaitsee. Se olisi kuitenkin kohtuuton rasitus pienelle kunnalle ja saattaisi johtaa siihen, että kunta ei olisi enää halukas ylläpitämään vastaanottokeskusta.

Myös uusien kunnallisten vastaanottokeskusten perustaminen saattaa huomattavasti vaikeutua, jos A.4. ja D.1. statuksen saaneiden henkilöiden on pakko jäädä asumaan siihen kuntaan, jonka alueella olevassa vastaanottokeskuksessa he ovat majoittuneet. Pakolaisia vastaanottavien ja vastaanottokeskuksia perustamaan halukkaiden kuntien löytäminen on vaatinut huomattavia ponnistuksia tähänkin saakka, joten sitä yhteistyötä, joka kuntien kanssa on saatu aikaan, ei tulisi vaarantaa ratkaisuilla, jotka aiheuttavat kunnille ennakoimattomia kustannuksia.

Kotouttamislakia esitetään muutettavaksi siten, että ulkomaalaislain 20 §:n 1 momentin 3) kohdan mukaan oleskeluluvan saaneiden turvapaikkaa hakeneiden tai tilapäistä suojelua aikaisemmin saaneiden henkilöiden vastaanoton kustannukset voitaisiin korvata kunnille samoin perustein kuin nyt pakolaisten vastaanoton kustannuksia korvataan. Korvausta ei kuitenkaan maksettaisi jos lupa on myönnetty avioliiton, opiskelun, työn tai ammatinharjoittamisen vuoksi. Varsinaisesti korvausperusteista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Mainittakoon tässä myös se, että perheenjäsenelle voidaan myöntää lupa muuttaa Suomeen, jos Suomeen muuttavan perheenjäsenen toimeentulo on turvattu muiden laissa säädettyjen edellytysten lisäksi. Käytännössä tämä tarkoittaa ainakin alaikäisten kohdalla sitä, että heillä ei ole perheenyhdistämisen mahdollisuutta Suomessa.

Ilman huoltajaa olevien lasten edustaminen

Edellä tarkoitetun oleskeluluvan (status A.4.)saaneelle alaikäiselle ei voida määrätä edustajaa. Kotouttamislaissa edustajajärjestelmä haluttiin rajoittaa nimenomaan pakolaislapsiin tai oleskelulupaa tai turvapaikkaa hakeviin lapsiin. Käytäntö on kuitenkin osoittanut, että edustajajärjestelmän tulisi ulottua myös niihin ilman huoltajaa oleviin lapsiin, jotka olosuhteidensa vuoksi voidaan rinnastaa pakolaislapsiin.

Tilapäistä suojelua saavien lasten ja edellä ulkomaalaislain 20 §:n 3) kohdan perusteella oleskeluluvan saavien lasten, jotka ovat vailla huoltajaa, edustaminen ehdotetaan järjestettäväksi siten kuin kotouttamislaissa säädetään pakolaislapsen, turvapaikkaa tai oleskelulupaa hakevan lapsen edustamisen järjestämisestä.

Rekisterit ja tietosuoja

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että asukasrekisteriin, josta säädetään 37 §:n 1 momentissa, saisi kerätä ja tallettaa järjestelykeskukseen ja tilapäisen suojelun perusteella vastaanottokeskukseen majoitetusta ihmisestä 37 §:n 2 momentissa tarkoitetut tiedot. Samoin kuin, että tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestämisessä tietojen saantioikeudesta, tietojen luovuttamisesta ja salassapitovelvollisuudesta olisi voimassa mitä tämän lain 41, 42, 43 ja 45 §:ssä säädetään turvapaikanhakijoista ja heidän vastaanottonsa järjestämisestä.

Ulkomaalaisten säilöönottotilat

Esityksessä ehdotetaan, että ulkomaalaisten säilöönottotila ulkomaalaislain nojalla säilöön otetuille perustettaisiin turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksen yhteyteen. Säilöönottotila voitaisiin perustaa vain valtion tai kunnan ylläpitämään vastaanottokeskukseen, koska sen henkilökunta käyttäisi julkista valtaa. Säilöönottotiloihin sijoitettaisiin lähtökohtaisesti kaikki ulkomaalaislain nojalla säilöön otetut. Turvapaikanhakijoita ei olisi syytä erotella muista ulkomaalaislain nojalla säilöön otetuista, koska kansainväliset suositukset edellyttävät ulkomaalaislain nojalla vapautensa menettäneiden erillään pitämistä niistä, jotka ovat menettäneet vapautensa rikoksen vuoksi.

Ulkomaalaisten säilöönottotila vastaisi olosuhteiltaan mahdollisimman pitkälle vastaanottokeskuksen olosuhteita, joten ulkomaalaiset voisivat liikkua vapaasti säilöönottotilassa. Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja heidän vapauksiensa rajoittamisesta ehdotetaan säädettäväksi erillisellä lailla.

5. Esityksen vaikutukset
5.1. Taloudelliset vaikutukset
Tilapäistä suojelua saavat

Tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestäminen vastaanottokeskuksessa on kustannuksiltaan yhteiskunnalle edullisempaa kuin heidän vakinaisesti Suomeen asuvaksi hyväksyminen. Säästöjä aiheutuisi asumismenoissa, sosiaaliturvaetuuksissa ja sosiaalipalveluissa. Tilapäisesti maassa oleville ei myöskään järjestetä kotoutumista edistäviä toimenpiteitä. Samoin toimeentulotuen tarve jää usein pienemmäksi, koska tilapäistä suojelua saavilla ei ole tarvetta kaikkiin niihin menoihin, joita vakituisesti maassa asuvalle aiheutuu. Vastaanottokeskus antaa osan toimeentulotuesta hyödykkeinä.

Esityksessä ehdotetaan, että valtio vastaisi tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestämisen kustannuksista sekä järjestelykeskuksessa että vastaanottokeskuksessa. Valtio vastaisi myös menoista, jotka aiheutuvat varautumissuunnitelman laatimisesta. Suunnitelmien laatimisen kustannukset jäänevät varsin pieniksi. Kysymys onkin lähinnä siitä, että valtion viranomaiset voisivat näin helpommin olla aloitteentekijöitä ja huolehtia suunnitelmien aikaansaamisesta.

Ensivaiheen kiireellisen vastaanoton kustannukset muodostuisivat järjestelykeskuksen vuokrista, muista kiinteistöstä tai järjestelykeskuksen tiloista aiheutuvista menoista, henkilöstön palkkausmenoista, toimeentulon turvaamisesta, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä muista välttämättömistä toimenpiteistä. Kustannuksia aiheutuisi myös kuljetuksista ja mahdollisista muista ennalta arvaamattomista tarpeista. Yhden kuukauden kustannukset järjestelykeskuksessa henkilöä kohti olisivat keskimäärin 4 500 markkaa.

Jos joukkopaossa tulleet ihmiset eivät voi palata lähtöalueilleen, järjestettäisiin heidän jatkomajoituksensa vastaanottokeskuksissa. Vastaanottokeskuksessa kustannukset yhtä henkilöä kohti ovat noin 5 000 markkaa kuukaudessa.

Joukkopako, joka johtaisi laajaan suojelua hakevien ulkomaalaisten maahan tuloon tai laajamittaiseen evakuointiin ei ole etukäteen tiedossa. Kokonaiskustannukset riippuisivat tulijoiden määrästä, ajasta jonka he saisivat tilapäistä suojelua Suomessa, heidän terveydentilastaan, yksin tulevien lasten määrästä ja mahdollisesti muista ennalta määrittelemättömistä tekijöistä. Jos he eivät voisi palata tilapäisen suojelun päätyttyä, niin kustannuksia aiheutuisi myös heidän kotouttamisestaan suomalaiseen yhteiskuntaan. Jos tilapäistä suojelua saavat jäisivät vakinaisesti Suomeen, he todennäköisesti tulisivat pakolaisten vastaanoton piiriin. Tämän vuoksi valtio korvaisi kunnalle heidän vastaanotostaan aiheutuneet kustannukset kunnalle samoin perustein kuin se nyt korvaa pakolaisten vastaanoton kustannukset. Lainsäädäntö tilapäisen suojelun antamisesta ei sinänsä aiheuta kustannuksia. Kustannuksia aiheutuu vasta kun lakia joudutaan soveltamaan todellisessa tilanteessa.

Seuraavassa on esitetty esimerkkilaskelma suuren ihmisjoukon vastaanoton kustannusvaikutuksista:

Lähtökohdat:

maahan on tullut 10 000 henkilöä, jotka saavat tilapäistä suojelua Suomessa. Puolet joukosta palaa kahden vuoden kuluttua kotimaahansa ja puolet muuttaa kuntaan ja jää vakituisesti asumaan Suomeen.

1. Järjestelykeskuksessa: 10 päivää 10 000 henkilöä * 4 500 mk = 15 000 000 markkaa.

2. Vastaanottokeskuksessa: noin 2 vuotta 10 000 henkilöä *60 000 mk/hlö/vuosi = 1 200 000 000 markkaa.

Kahden vuoden tilapäisen suojelun antamisesta 10 000 henkilölle aiheutuisi kustannuksia noin 1 215 000 000 markkaa.

Esimerkkilaskelmassa oletetaan myös, että tilapäisen suojelun saaneista henkilöistä puolet eli 5 000 henkilöä jäisi Suomeen vakinaisesti asumaan. He muuttaisivat vastaanottokeskuksesta kuntaan. Jos he saisivat pakolaiseen rinnastettavan oleskeluluvan ja tämän vuoksi tulisivat pakolaisten vastaanoton piiriin, valtio korvaisi kunnalle vastaanoton kustannuksia. Valtion korvaus olisi keskimäärin 54 000 mk/hlö/vuosi. Pakolaisista ja eräistä muista maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta annetun valtioneuvoston päätöksen mukaan kustannukset korvataan kolmelta vuodelta ja erityiskustannukset pidemmältäkin ajalta. Korvausjärjestelmää on kuvattu kohdassa 2.1.4 pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto.

Korvaukset kunnille: 3 vuotta * 5 000 henkilöä *54 000 mk = 810 000 000 markkaa. Tämän lisäksi riippuen henkilöiden olosuhteista (sairaus, vammaisuus, ilman huoltajaa tulevat lapset) tulisivat erityiskustannusten korvaukset.

Valtio korvaisi kunnalle vastaanoton järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia kolmen vuoden ajalta kuten nykyisinkin. Ilman huoltajaa tulevan lapsen osalta valtion kustannusvastuu jatkuu siihen saakka kunnes lapsi täyttää 18 vuotta. Pitkäaikaissairaiden osalta valtio korvaa hoidon kustannukset kymmenen vuoden ajalta. Lisäksi valtio korvaa tulkkipalvelujen järjestämisestä aiheutuvia menoja. Erityisistä syistä voidaan korvata myös muita pakolaisten vastaanoton järjestämisestä kunnalle aiheutuvia kustannuksia. Käytännössä viimeksi mainitut kustannukset ovat olleet lähinnä huostaan otettujen lasten hoidosta aiheutuneita menoja. Valtion korvauksen määrä pakolaista kohti perustuu vuoden 1999 tilinpäätöstietoihin. Laskelmassa korvaus henkilöä kohti on keskimääräinen summa. Tähän summaan on sisällytetty myös kustannukset, jotka aiheutuvat ilman huoltajaa tulevan lapsen hoidon järjestämisestä että pitkäaikaissairaiden hoidosta. Eli kustannukset henkilöä kohti on laskettu siten, että kaikki yhteen vuoteen kohdistuvat kustannukset on jaettu kyseessä olevana vuonna korvausten piirissä olevien määrällä riippumatta siitä, että eräiden henkilöiden osalta valtion kustannusvastuu voi kestää huomattavasti kolmea vuotta pitempäänkin.

Esityksessä ehdotetaan (19 § ja sen yksityiskohtaiset perustelut), että tilapäistä suojelua saaville pyrittäisiin järjestämään opetusta ja aktiivitoimenpiteitä noin 20 tuntia viikossa. Saattaa olla, että tämän suuruisten toimenpiteiden järjestäminen kuukausikeskihinnalla ei ole mahdollista, vaan siihen tarvittaisiin lisärahoitusta. Tässä on kyse myös siitä, miten halutaan tukea ihmisten mahdollista paluumuuttoa ja miten varautua siihen mahdollisuuteen, että ihmiset saattavat jäädä pysyvästi Suomeen. Tilapäistä suojelua saavat voivat vapaasti työskennellä Suomessa. Jos nämä henkilöt työllistyvät, vastaanoton kustannukset alenevat vastaavasti.

Tässä hallituksen esityksessä ei ole arvioitu niitä kustannuksia, jotka aiheutuvat siitä, että myös tilapäistä suojelua saavalla oppivelvollisuusikäisellä on oikeus peruskouluun.

A.4. ja D.1. oleskelulupamerkinnän saaneiden sisällyttäminen valtionkorvausten piiriin

Henkilöiden, jotka ovat saaneet oleskeluluvan siksi, ettei heitä ole voitu palauttaa koti- tai lähtömaahansa, sisällyttäminen pakolaisten vastaanoton ja valtion korvausten piiriin ei sinänsä aiheuttaisi yhteiskunnalle kokonaisuutena uusia kustannuksia. Tässä valtio korvaisi kunnalle niitä kustannuksia, joista kunnat nyt vastaavat. Vuonna 2000 A.4. oleskelulupia on myönnetty noin 199 henkilölle. Luvussa ovat mukana myös turvapaikkaa hakeneille avioliiton, opiskelun, työn tai ammatin harjoittamisen vuoksi myönnetyt oleskeluluvat. Valtion korvaus ei kuitenkaan koskisi edellä tarkoitettuja henkilöitä, vaan henkilöitä, joita ei humanitaarisista syistä ole voitu palauttaa koti- tai lähtömaahansa. Valtion korvaus kunnalle henkilöä kohti olisi 54 000 vuodessa kolmen vuoden ajan. Alaikäisen lapsen hoidon ja huollon järjestäminen on maksanut noin 365 000 markkaa yhtä alaikäistä kohti vuodessa. Kuten edellä on todettu, nämä kustannukset ovat mukana 54 000 markan keskimääräisissä henkilöä kohden lasketuissa kustannuksissa. Oletus on, että ilman huoltajaa tulevien lasten osuus tulijamäärästä on suunnilleen sama kuin heidän osuutensa nykyisistä pakolaisista. Valtion korvausjärjestelmää kuvataan kohdassa 2.1.4.

Lapselle määrätystä edustajasta arvioidaan vuodessa aihetuvan kustannuksia noin 5 000 markkaa yhtä edustettavaa kohden.

Kustannusten korvaamisesta päättäisi valtioneuvosto valtion talousarvion puitteissa muuttamalla pakolaisista ja eräistä muista maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta annettua valtioneuvoston päätöstä eli valtioneuvoston asetuksella.

Kotouttamista edistävään toimenpiteeseen osallistuvan vakuutusturvan järjestämisen kustannuksia on vaikea arvioida. Tiedossa ei ole, että tähän mennessä olisi ollut vahinkotapahtumia, joissa korvausta olisi jouduttu maksamaan. Velvollisuus osallistua toimenpiteisiin taloudellisen seuraamuksen uhalla on ollut voimassa vasta 1.5.1999 lähtien. Samantyyppisiä kotoutumista edistäviä toimenpiteitä on kyllä sinänsä järjestetty aikaisemminkin.

Turvapaikanhakijan vakuutusturvan järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia on myös erittäin vaikea arvioida. Kuten aikaisemmin on todettu, vahinkotapahtumia ei ole ollut. Velvollisuus osallistua toimenpiteisiin taloudellisen seuraamuksen uhalla on heidänkin osaltaan ollut voimassa 1.5.1999 lähtien. Mutta toisaalta vastaanottokeskuksissa on pitkään järjestetty samantyyppisiä aktivoivia toimenpiteitä.

5.2. Organisaatio ja henkilöstövaikutukset

Joukkopakotilanteessa ihmisten vastaanotto on tarkoitus hoitaa voimassa olevan organisaation mukaisesti. Uutta olisivat järjestelykeskukset ja henkilöstön palkkaaminen niihin. Vastaanoton järjestäminen edellyttäisi tiivistä yhteistyötä eri hallinnonalojen viranomaisten kesken.

5.3. Vaikutukset kuntien kannalta

Järjestelykeskusten ja vastaanottokeskusten perustaminen ja ylläpito olisi tarkoitus pääsääntöisesti pyrkiä ostamaan kunnilta. Kunnille ei aiheutuisi taloudellisia kustannuksia, koska valtio vastaisi järjestelykeskuksen ja vastaanottokeskuksen perustamis- ja ylläpitokustannuksista. Jos henkilöpiiriä, jonka vastaanoton kustannukset voitaisiin korvata kunnille, laajennettaisiin merkitsisi tämä kunnille kustannussäästöjä. Jos tilapäinen suojelu päättyy kuntaan muuttoon, se lisää pakolaisten vastaanoton ja kotouttamista edistävien toimenpiteiden tarvetta. Tältä osin vaikutuksia on kuitenkin mahdotonta määritellä. Paon syyt saattavat poistua ja sen tuloksena voi jopa osa tänne aikaisemmin muuttaneista ihmisistä muuttaa takaisin.

6. Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu työministeriössä virkatyönä. Esityksestä on pyydetty lausunnot opetusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ulkoasianministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, kansaneläkelaitokselta, Suomen Kuntaliitolta, TE-keskuksilta, Suomen Punaiselta Ristiltä ja Pakolaisneuvonta ry:ltä sekä UNHCR/ Tukholman toimistolta.

7. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja
Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista

Toimeentulon ja huollon järjestämisen kannalta keskeinen on Euroopan sosiaalinen peruskirja, jonka 13 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaiselle, jolta puuttuvat riittävät varat ja joka ei pysty hankkimaan tällaisia varoja, turvataan riittävä apu ja sairaustapauksissa hoito. Sopimuksen vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan valtion on turvattava tämä oikeus subjektiivisena oikeutena.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotuksen perustelut
1 luku. Yleiset säännökset

1 §. Lain tavoitteet. Pykälässä ehdotetaan lisättäväksi lain tavoitteisiin vastaanoton järjestäminen henkilöille, jotka saavat Suomessa tilapäistä suojelua. Tilapäisen suojelun antaminen liittyisi tilanteisiin, joissa tietystä maasta tai maantieteelliseltä alueelta on tapahtunut ihmisten joukkopako aseellisen selkkauksen tai muun väkivaltatilanteen taikka ympäristökatastrofin vuoksi ja voidaan arvioida, että suojelun tarve jää lyhytaikaiseksi.

Ulkomaalaislain muutosesityksenmukaan valtioneuvosto säätäisi asetuksella tilapäisen suojelun käyttöönottamisesta. Asetuksessa määritellään väestöryhmä, johon tilapäistä suojelua sovelletaan sekä ajanjakso, jolloin oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella voidaan myöntää. Ulkomaalaishallinnon lupaviranomaiset myöntäisivät oleskeluluvat tilapäistä suojelua tarvitseville. Mahdolliset turvapaikkahakemukset voitaisiin tilapäisen suojelun ajaksi jättää käsittelemättä.

Tilapäistä suojelua saavien toimeentulosta ja huolenpidosta vastaisi valtio. Ensivaiheen vastaanotto voitaisiin järjestää järjestelykeskuksessa, josta heidät välittömästi ensivaiheen toimenpiteiden jälkeen siirrettäisiin vastaanottokeskukseen.

Lähtökohtaisesti tilapäistä suojelua saavat henkilöt palaisivat asuinmaahansa vapaaehtoisesti sen jälkeen, kun turvallinen ja ihmisarvoinen paluu on mahdollista. Turvallisen paluun edellytykset tutkitaan yksilöllisesti noudattaen voimassa olevan lain ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten säännöksiä.

2 §. Määritelmät. Pykälään lisättäisiin uusi 3) kohta, jossa määriteltäisiin turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja tilapäistä suojelua saavien vastaanotto. Turvapaikanhakijoiden vastaanotolla tarkoitetaan vastaanoton järjestämistä siinä muodossa kuin siitä säädetään maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetussa laissa. Tilapäistä suojelua saavien vastaanotto vastaisi pääpiirteissään turvapaikanhakijoiden vastaanottoa. Koska joukkopaossa olisi kysymys suuresta määrästä ihmisiä, voitaisiin heidän ensivaiheen toimeentulonsa ja huolenpitonsa järjestää tarkoitusta varten perustettavissa järjestelykeskuksissa. Niistä heidät siirrettäisiin vastaanottokeskuksiin heti, kun tulijat olisi saatu rekisteröityä, mahdolliset terveystarkastukset tehtyä ja vastaanottokeskuspaikka järjestettyä.

Tilapäistä suojelua saavien vastaanotto eroaisi keskeisimmin turvapaikanhakijoiden vastaanottoon nähden siinä, että henkilöt, joille annetaan tilapäistä suojelua saavat tilapäisen oleskeluluvan. Heidän vastaanottonsa vähimmäiskesto on alusta alkaen viranomaisten tiedossa. Lisäksi vastaanoton oleellinen osa olisi heidän paluumuuttonsa edellytyksistä huolehtiminen.

3 §. Soveltamisala. Lain 3 § jaettaisiin 3 ja 3 a §:ksi. 3 §:n 1 ja 2 momenttia ei muutettaisi. Pykälän nykyinen 3 momentti siirrettäisiin uuteen 3 a §:ään. Sen tilalle 3 §:ään tulisi uusi 3 momentti. Siinä määriteltäisiin tilapäistä suojelua saavien vastaanoton piiriin kuulumisen edellytykset. Tilapäistä suojelua saavien vastaanottoa järjestettäisiin sekä niille, joiden oleskelulupa-asiaa ei ole vielä käsitelty että niille, jotka ovat saaneet ulkomaalaislain mukaan oleskeluluvan tilapäisen suojelun tarpeen perusteella.

Suomeen tulevan tilapäistä suojelua saavan henkilön perheenjäsenen tai muun omaisen oikeudellinen asema seuraisi ensimmäisenä Suomeen tulleen tilapäistä suojelua saavan henkilön oikeudellista asemaa. Tämä tarkoittaisi oleskeluluvan luonnetta ja Suomessa vakinaisesti asuvaksi katsomista.

Pääsääntöisesti tilapäisen vastaanoton piiriin kuuluttaisiin enintään yhteensä kaksi vuotta tai siihen saakka kunnes henkilö voi palata kotimaahansa. Jos tilapäistä suojelua saava henkilö saisi oleskeluluvan pysyväisluontoista maassaoloa varten, niin viranomaiset osoittaisivat henkilölle kunnan, jossa hänelle olisi varattu asunto ja muutenkin varauduttu vastaanoton järjestämiseen.

Yhteenvetona voidaan sanoa, että tilapäinen vastaanotto alkaisi heti, kun henkilö tulee maahan ja päättyisi joko siihen, että henkilö vapaaehtoisesti palaa koti- tai lähtömaahansa tai saatuaan pysyväisluonteisen oleskeluluvan muuttaa kuntaan taikka hänen maasta poistamista koskeva asiansa on ratkaistu ja päätöspantu täytäntöön.

Ulkomaalaislain mukaan tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen henkilön turvapaikkahakemus voidaan jättää käsittelemättä tilapäisen suojelun ajaksi. Tilapäisen suojelun päätyttyä käsittelemättä jäänyt turvapaikkahakemus raukeaa, ellei hakija ilmoita ulkomaalaisviraston häneltä sitä tiedusteltua haluavansa saada hakemuksensa uudelleen vireille. Ulkomaalaisviraston on kuitenkin viran puolesta tutkittava aiemmin tehty turvapaikkahakemus, mikäli menettely hakijan maasta poistamiseksi tulee vireille. Henkilö, jolla on tilapäinen oleskelulupa kuuluisi tilapäistä suojelua saavien vastaanoton piiriin, vaikka hän hakisikin turvapaikkaa tai oleskelulupaa.

3 a §. Pakolainen tätä lakia sovellettaessa. Lakiin lisättäisiin uusi 3 a §. Tähän siirrettäisiin nykyisen 3 §:n 3 momentti, jossa säädetään, että eräisiin tässä laissa tarkoitettuihin henkilöihin sovelletaan, mitä tässä laissa säädetään pakolaisesta. Nykyisen 3 §:n 3 momentin 1 kohta siirrettäisiin muuttamattomana 3 a §:n kohdaksi 1. Nykyisen 3 §:n 3 momentin 2 kohta siirrettäisiin muutettuna 3 a §:n kohdaksi 3.

Uuden 3 a §:n 2 kohdassa säädettäisiin, että mitä tässä laissa säädetään pakolaisesta sovelletaan myös henkilöön, joka on saanut oleskeluluvan siitä syystä, että oleskeluluvan epääminen olisi ollut ilmeisen kohtuutonta ulkomaalaislain 20 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella edellyttäen, että hän on ennen oleskeluluvan saamista hakenut turvapaikkaa tai saanut tilapäistä suojelua ja lisäksi edellyttäen, että kyseessä olevaa lupaa ei ole myönnetty opiskelun, työnteon, ammatinharjoittamisen tai avioliiton perusteella.

Tätä lupaa kuvataan kirjain-numeroyhdistelmällä A.4. Näitä lupia on 1.5.1999 jälkeen myönnetty esimerkiksi seuraavista maista turvapaikanhakijana tulleille: Somalia, Iran, Kongon demokraattinen tasavalta, Turkki, Ghana, Pakistan ja Irak. Myös ilman huoltajaa tulleet alaikäiset ovat saaneet oleskelulupia tällä perusteella. Ulkomaalaisvirasto ei kotimaan olosuhteet huomioon ottaen ole voinut katsoa myöntävänsä oleskelulupia pakolaisuuden tai suojelun tarpeen perusteella. Toisaalta henkilöiden yksilöllinen tilanne huomioon ottaen heitä ei ole voitu palauttaakaan.

Saman lainkohdan (ulkomaalaislaki 20 §:n 1 momentti 3 kohta) perusteella oleskelulupa myönnetään silloin, kun henkilöä ei voida käännyttää tai karkottaa koti- tai oleskeluvaltion tilanteen johdosta taikka siitä syystä, että kyseessä olevan valtion viranomaiset suhtautuvat kielteisesti henkilön vastaanottamiseen. Tällöinkin oleskelulupa perustuu siihen, että sen epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta. Tätä oleskelulupaa kuvataan kirjain-numeroyhdistelmällä D.1.

Sekä A.4. että D.1. lupa myönnetään ensin vuodeksi jota voidaan jatkaa toisella vuodella. Tällaisen luvan saaneet henkilöt ovat olleet oikeutettuja sekä kotikuntaan että asumisen perusteella myönnettävään sosiaaliturvaan.

Kun edellä tarkoitetut henkilöt jäävät Suomeen turvapaikkamenettelyn tai tilapäisen suojelun antamisen seurauksena, tulisi valtion vastata heidän vastaanottonsa kustannuksista samalla tavalla kuin se vastaa turvapaikan tai suojelun tarpeen perusteella oleskeluluvan tai ulkomailla humanitaarisin perustein oleskeluluvan saaneiden henkilöiden vastaanoton kustannuksista.

Kun periaate on se, että valtio korvaa pakolaisten vastaanoton kustannukset kunnille, on tärkeätä ulottaa korvaukset kaikkiin niihin, jotka tosiasiallisesti turvapaikkamenettelyn tai tilapäisen suojelun antamisen seurauksena jäävät maahan. Vastaanoton järjestämisen tarve ja vastaanoton kustannukset eivät riipu siitä minkä oleskeluluvan ihminen on saanut, vaan missä olosuhteissa hän on tänne tullut.

Pykälän 3 a §:n 3 kohdassa säädettäisiin, että pykälän 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun henkilön perheenjäseneen tai muuhun omaiseen sovelletaan, mitä tässä laissa säädetään pakolaisesta edellyttäen, että hänellä on ollut perheside kyseessä olevissa kohdissa tarkoitetun henkilön kanssa ennen tämän Suomeen tuloa.

Lakia sovellettaessa pakolaiseen rinnastamisen oikeusvaikutus on se, että valtio korvaa kunnalle vastaanoton järjestämisestä aiheutuneita kustannuksia. Työvoima- ja elinkeinokeskus osoittaa näille henkilöille kunnan, joka järjestää ensimmäisen asunnon ja muut vastaanottopalvelut. Valtion korvausten suuruudesta ja maksamisesta säädetään kuitenkin valtioneuvoston asetuksella.

2 luku. Toimeenpano

6 §. Viranomaisten tehtävät. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin tilapäistä suojelua saavien vastaanotto. Pykälän toiseksi virkkeeksi siirretäisiin lain 20 §:n 2 momentti, jonka mukaan valtiolla voi olla turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksia siten täydennettynä, että valtio voisi perustaa ja ylläpitää myös järjestelykeskuksia.

Pykälän 2 momentissa TE-keskuksen tehtäviin lisättäisiin tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestäminen.

Työministeriö ja Te-keskukset huolehtisivat vastaanoton järjestämisestä, jos maahan äkillisesti tulisi suuri joukko suojelua tarvitsevia ihmisiä. Tällaisessa tilanteessa viranomaisten tulisi toimia tiiviissä yhteistyössä työnjaon vastatessa kunkin viranomaisen normaalin toimivallan mukaisia tehtäviä.

6 a §.Joukkopaossa tulevien vastaanottoon varautuminen. Joukkopaon vuoksi suuren ihmismäärän maahantuloon varautumisesta huolehtiminen säädettäisiin TE-keskusten tehtäväksi. Työministeriö vastaanotosta vastaavana ministeriönä olisi kuitenkin vastuussa tehtävän osoittamisesta eri TE-keskuksille sen mukaan kun vastaanottokapasiteettia tarvitaan.

TE-keskukset sopisivat varautumissuunnitelman laatimisesta ja ajantasalla pidosta kuntien kanssa. Varautumissuunnitelmassa selvitettäisiin järjestelykeskuksiin käytettävissä olevat tilat ja maahantulijoiden välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon järjestämisvastuu, vastaanottohenkilöstön hankkiminen ja muu toiminnan organisoiminen. Varautumissuunnitelmat tulisi tehdä aiesopimuksen muotoon, jotta ne tarpeen tullen voitaisiin panna nopeasti täytäntöön. Suunnittelu ja toiminnan järjestäminen tehtäisiin yhteistyössä lääninhallituksen kanssa.

Turvapaikanhakijoiden ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestäminen on kunnille vapaaehtoista, TE-keskuksen ja kunnan väliseen sopimukseen perustavaa. Vapaaehtoisuuden periaatetta on tarkoitus soveltaa myös joukkopaosta aiheutuvissa laajamittaisen maahantulon tilanteissa. Käytännössä saattaa kuitenkin syntyä tilanteita, joissa sopimusta ei synny tai sopimismenettelyyn ei ole aikaa suurten ihmismäärien maahantulon vuoksi. Lisäksi järjestelykeskuksia ja vastaanottokeskuksia tulisi voida perustaa alueellisesti sopiviin paikkoihin. Näissäkin tilanteissa parhaat valmiudet järjestelykeskuksen ja vastaanottokeskuksen ylläpitämiseen ja perustamiseen ovat kunnilla. Tämän vuoksi pykälässä ehdotetaan, että kunnan olisi valtioneuvoston niin asetuksella säätäessä perustettava järjestelykeskus tai vastaanottokeskus sekä ylläpidettävä sitä. Määräys pyrittäisiin kohdistamaan kuntaan, jonka kanssa on sovittu laajamittaiseen maahantuloon varautumisesta. Määräys saatetaan joutua kohdistamaan myös kuntaan, jolla ei ole varautumissuunnitelmaa, jos kuntaan saapuu suuri määrä ihmisiä yhtäkkisesti tai siellä on käytettävissä vastaanottoon soveltuvat tilat.

7 §. Kotouttamisohjelma. Kuntien tulee kotouttamislain mukaan tehdä maahanmuuttajien kotoutumista edistävä kunnallinen kotouttamisohjelma. Kunta on hyvien etnisten suhteiden kehittämisessä sekä syrjinnän ja rasismin ehkäisemisessä keskeinen taho. Maahanmuuttajien kotoutumista edistää hyvä asenneilmapiiri ja kuntalaisten yhdenvertaisuutta painottavat toimenpiteet. Tämän johdosta esitetään, että kuntien laatimiin kotouttamisohjelmiin sisällytettäisiin etnisen tasa-arvon ja hyvien etnisten suhteiden edistämiseen liittyvät toimenpiteet kunnassa. Kotouttamisohjelmat voisivat sisältää mm. toimia, joilla maahanmuuttajien, eri etnisten ryhmien edustajia ja muita kuntalaisia rohkaistaisiin keskinäiseen kanssakäymiseen ja kulttuurien kohtaamiseen.

8 a §. Paluumuuttoavustus.Jokaisella pakolaisella tulisi olla mahdollisuus palata kotimaahansa. Paluun tukemiseksi pykälässä ehdotetaan, että 3 §:n 3 momentissa ja 3 a §:ssä tarkoitetun henkilön, joka vapaaehtoisesti palaa koti- tai lähtömaahan palaamista tuettaisiin myöntämällä paluumuuttoavustusta. Pykälässä säädettäisiin kenelle paluumuuttoavustusta voitaisiin myöntää. Itse paluumuuttoavustuksen suuruudesta ja muista sen myöntämiseen liittyvistä edellytyksistä, kuten esimerkiksi paluumuuttosuunnitelman tekemisestä, säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.

Paluumuuttoavustus on harkinnanvarainen avustus. Se voidaan myöntää valtion talousarviossa tarkoitusta varten myönnettyjen määrärahojen puitteissa. Koska avustuksen myöntäväksi tahoksi ehdotetaan kuntaa tai vastaanottokeskusta, jotka ovat valtion taloushallinto-organisaation ulkopuolella, oikeus myöntää paluumuuttoavustusta tulisi sitoa talousarviossa tähän tarkoitukseen käytettävissä olevien määrärahojen määrään. Paluumuuttoavustusta koskeva asetus on annettavissa valtion talousarviosta annetun lain 7 c §:n nojalla valtioneuvoston antaman asetuksen perusteella.

Kotouttamislain soveltamisalan selkeyden johdosta ehdotetaan, että kotouttamislakiin otettaisiin säännökset takaisinperinnästä, kohtuullistamisesta ja korosta, niin monia asioita jää edelleen yleishallinto-oikeuden ja siten tulevaisuudessa myös valtionavustuslain varaan.

3 luku. Kotoutumista tukevien toimenpiteiden ja kotoutumistuen järjestäminen

14 §. Kotoutumistuen määräytymisaika ja tarkistaminen. Voimassa olevan lain 14 §:n 2 momentin mukaan kotoutumistukea koskeva päätös voidaan tehdä enintään vuodeksi kerrallaan. Koska säännös on osoittautunut tarpeettomaksi ja käytännön työtä hankaloittavaksi, se ehdotetaan kumottavaksi.

16 a §. Kotoutumistoimenpiteeseenosallistuvan vakuutusturva. Työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin rinnastettaviin ja muihin sellaisiin kotoutumista edistäviin toimenpiteisiin, jotka eivät ole työvoimapoliittisia toimenpiteitä mutta joiden piirissä ollessa henkilön toimeentulo turvataan kotoutumistukena maksettavalla työmarkkinatuella, osallistuvan henkilön vakuutusturva ehdotetaan järjestettäväksi samalla tavalla kuin työmarkkinatuesta säädetyssä laissa säädetään työharjoitteluun osallistuvan vakuutusturvan järjestämisestä. Tämä tarkoittaisi sitä, että vakuutustapahtuman sattuessa korvaus voidaan maksaa valtion varoista talousarvion työministeriön pääluokasta. Asian, joka koskee korvauksen suorittamista valtion varoista tämän pykälän nojalla, käsittelisi ensimmäisenä asteena valtiokonttori.

Työministeriö järjestäisi 1 momentissa tarkoitetuissa kotoutumista edistävissä toimenpiteissä oleville myös ryhmävastuuvakuutuksen.

4 luku. Turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja tilapäistä suojelua saavien vastaanotto

19 §. Vastaanoton sisältö. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestäminen vastaanottokeskuksessa. Keskus järjestäisi majoituksen, toimeentulotuen, terveyspalvelut, sosiaalipalveluja, tulkkipalvelut ja muita toimintakykyisenä selviytymisen kannalta tarpeellisia toimenpiteitä. Vastaanottokeskus tukisi tilapäistä suojelua saavan koti- tai lähtömaahan paluuta.

Sosiaalipalveluilla tarkoitettaisiin vain välttämättömiä sosiaalipalveluja kuten lastensuojelua, turvakotipalveluja sekä välttämättömiä vanhuuden tai vammaisuuden vaatimia palveluja tai sosiaalipalveluja kotimaahan paluun tukemiseen.

Tulkkipalveluja järjestettäisiin siten, että ihmiset voisivat käyttää terveys- ja sosiaalipalveluja sekä oikeusapupalveluja että osallistua vastaanottokeskuksen järjestämiin toimenpiteisiin.

Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden omatoimista järjestäytymistä toimintaryhmiksi tuettaisiin siten, että toimenpiteet tukisivat ihmisten koti- tai paluumaahan jälleen asettautumista. Toimintaryhmät voisivat liittyä kielten tai tietotekniikan opetukseen tai harrastuksiin tai ammatilliseen oppimiseen.

Myös selviytymistä suomalaisessa arkipäivässä tuettaisiin. Tämä tarkoittaisi opetuksen ja ohjauksen järjestämistä omien asioiden hoitamisessa ja arkielämässä mukaan lukien suomen tai ruotsin kielen opetus. Samoin annettaisiin perustietoutta yhteiskunnasta, oikeusjärjestyksestä ja (maassa oleskelevien ulkomaalaisten) oikeuksista ja velvollisuuksista. Demokratia- ja yhteiskuntatietouden opetus suunnattaisiin asioihin, joista olisi hyötyä erityisesti koti- tai paluumaan yhteiskunnan jälleenrakentamisessa.

Yhteensä opetusta ja aktiivitoimenpiteitä pyrittäisiin järjestämään noin 20 tuntia viikossa. Tavoitteena olisi, että kaikki voisivat osallistua niihin viimeistään silloin, kun maahantulosta on kulunut viisi kuukautta.

Ihmisille, jotka eivät ikänsä, terveytensä tai elämäntilanteensa vuoksi voisi osallistua kaikille tarkoitettuihin toimenpiteisiin, tarjottaisiin heidän itsenäistä selviytymistään tukevaa opetusta ja ohjausta sekä tukea.

Kotouttamisen ja toisaalta toimintakyvyn edistämisen sekä syrjäytymisen ehkäisemisen välinen ero on pieni. Jotta ihminen ei syrjäytyisi, niin hänen on voitava luoda yhteyksiä kanssaihmisiin ja kyetä osallistumaan yhteisiin toimintoihin. Tämän vuoksi vastaanottokeskukset kannustaisivat ihmisiä ottamaan osaa yhteiskunnan eri sektoreiden toimintaan kuten uskonnollisten yhteisöjen, ammattiliittojen ja kansalaisjärjestöjen toimintaan. Tämä osallistuminen voisi, henkilön oman valinnan mukaan, muodostaa osan 20 viikkotunnin tavoitteesta.

Muutetussa 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että turvapaikanhakijoiden lisäksi myös tilapäistä suojelua saavien majoitus järjestetään vastaanottokeskuksessa.

Lisäksi ehdotetaan 3 momenttiin tehtäväksi lisäys, jonka mukaan myös ilman huoltajaa tulevan tilapäistä suojelua saavan lapsen vastaanotto voitaisiin järjestää vastaanottokeskuksen ryhmäkodissa.

Nykyistä 4 momenttia muutettaisiin siten, että alaikäisten lisäksi kidutuksen, raiskauksen tai muun ruumiillisen tai seksuaalisen väkivallan uhrien tai muutoin muita vaikeammassa asemassa olevien palvelujen järjestämisessä otettaisiin huomioon heidän elämäntilanteestaan johtuvat erityiset tarpeensa. Nämä tilanteet saattavat vaatia myös laajempia sosiaalipalveluja.

Pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, joka selventäisi palvelujen järjestämisvastuuta. Niiden järjestämisestä vastaisi vastaanottokeskus.

19 a §. Tilapäistä suojelua saavien terveydenhuoltopalvelut. Koska tilapäistä suojelua saavat henkilöt otettaisiin Suomeen kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella, tulisi heille taata riittävät terveydenhuollon palvelut. He saattavat myös tulla olosuhteista, jotka ovat aiheuttaneet keskimääräistä suurempaa sairaanhoidon ja terveyspalvelujen tarvetta. Esityksessä ehdotetaan, että heille annettaisiin terveydenhuollon palvelut saman laajuisina kuin henkilöille, joilla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa. Näillä palveluilla tuettaisiin myös heidän kotiin paluutaan. Mitä parempi terveys ihmisellä on sitä helpommin hänen voidaan arvioida kykenevän uudelleen asettautumaan koti- tai lähtömaansa vaikeisiinkin olosuhteisiin.

19 b § Ensivaiheen kiireellinen vastaanotto. Järjestelykeskukset olisivat ensivaiheen kiireellistä vastaanottoa varten perustettuja paikkoja. Niissä annettaisiin lyhytaikainen majoitus ja muu välttämätön huolenpito siihen saakka kunnes henkilö voidaan siirtää vastaanottokeskukseen tai hän vapaaehtoisesti poistuu maasta tai hänet poistetaan maasta.

Järjestelykeskus käsittäisi toimintaan varatut tilat ja mahdollisuuksien mukaan järjestelykeskuksen käyttöön varatun tietyn suuruisen rakennusta ympäröivän maa-alueen.

Tarkoitus on, että keskuksessa olisi lämmintä tilaa yhtä ihmistä kohti 3-6 neliömetriä sekä saniteettitilat, peseytymistilat, sairas- ja huoltotilat, tilat ruuan valmistukseen tai vähintään ruuan jakeluun. Lisäksi tarvittaisiin toimistotilat ja henkilöstön sosiaalitilat sekä tilat poliisin ja rajavartiolaitoksen toimenpiteitä varten muun muassa henkilötuntomerkkien ottamiseksi

Järjestelykeskuksessa tulisi mahdollisuuksien mukaan olla selvästi toisistaan erotettavia majoitusyksikköjä ja niihin liittyviä yhteisiä tiloja, koska tulijoiden joukossa saattaa olla etnisiä ja poliittisia ryhmiä, joita heidän keskinäisten suhteidensa vuoksi ei voi majoittaa yhteiseen tilaan. Samoin maahantulijoissa saattaa olla loukkaantuneita, sairaita ja vanhuksia sekä vaarallisen tartuntataudin saaneita henkilöitä, jotka tarvitsevat asianmukaiset majoittamistilat.

Jos kerralla maahan tulevien ihmisten määrä olisi erittäin suuri, saatettaisiin ensiapuluontoisesti joutua turvautumaan jopa telttamajoitukseen.

Järjestelykeskuksen tilojen paloturvallisuus, jätehuolto ja turvallisuuskysymykset olisi selvitettävä jo tilojen varaamisvaiheessa ja vielä uudelleen ennen niiden käyttöönottoa. Samat kysymykset olisi selvitettävä myös telttamajoituksessa.

Järjestelykeskuksen tilojen tulisi tarjota kohtuulliset edellytykset lyhyttä tilapäistä majoittamista varten, koska ihmiset olisivat järjestelykeskuksessa vain sen aikaa, kunnes heidän rekisteröintinsä on saatu suoritettua ja heille on voitu järjestää jatkomajoituspaikka vastaanottokeskuksessa tai heidät voidaan palauttaa tai he voivat palata lähtöalueilleen.

Järjestelykeskukseen majoitettuja henkilöitä pyydettäisiin pysyttelemään järjestelykeskuksen alueella kunnes heidän ulkomaalaislaissa tarkoitettu rekisteröintinsä on saatu suoritettua. Tätä tavoitetta edesauttaisi se, että toimeentulo ja huolenpito annettaisiin järjestelykeskuksessa luontaisetuna.

Järjestelykeskuksessa annettaisiin ruoka, vaatteita, peseytymisvälineitä ja muut välttämättömän hyödykkeet. Tilapäistä suojelua saavien henkilöllisyys saattaisi tässä vaiheessa ole selvittämättä. Samoin muutkin toimeentulotukipäätöksen tekemiseen tarvittavat tiedot saattaisivat puuttua. Tämän vuoksi rahamääräistä tukea voitaisiin antaa vain poikkeuksellisesti silloin, kun se ei ole korvattavissa hyödykkeillä.

Järjestelykeskuksissa majoittuvilla lapsilla on oikeus peruskoulun käymiseen, mutta käytännössä oleskelun lyhyyden vuoksi mahdollisuutta peruskouluun ei voitane tässä vaiheessa järjestää.

Järjestelykeskuksen ylläpitoon ja ihmisten vastaanoton järjestämiseen tarvittaisiin henkilöstöä noin 4―5 prosenttia tulijoiden määrästä eli 1 000 tulijaa kohti noin 40―50 työntekijää

Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin keskuksen toiminnan järjestämisestä ja henkilöstön nimittämisestä.

21 §. Vastaanoton järjestämisestä sopiminen. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan paremmin pykälän sisältöä. Pykälään lisättäisiin, että TE-keskus tekee sopimuksen tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestämisestä. Samalla ehdotetaan selvennettäväksi pykälän sanamuotoa.

Järjestelykeskuksen kuten vastaanottokeskuksenkin ylläpitäjänä voisi olla kunta, kuntayhtymä, muu julkisoikeudellinen yhteisö taikka yksityinen yhteisö tai säätiö. Valtio korvaisi vastaanoton järjestämisestä aiheutuvat kustannukset täysimääräisesti. Kustannusten korvaamisesta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Järjestelykeskuksen ylläpitäjän (myyjän) olisi sitouduttava noudattamaan toiminnassaan lainsäädäntöä ja työministeriön sekä työvoima- ja elinkeinokeskuksen antamia ohjeita.

Työvoima- ja elinkeinokeskus voisi myös itse perustaa järjestelykeskuksen ja ylläpitää sitä.

22 §. Toimeentulotuki. Tilapäistä suojelua saavien toimeentulon tukeminen olisi tarkoituksenmukaisinta järjestää siten kuin turvapaikanhakijoiden vastaanoton piirissä olevien toimeentulotuen antamisesta tässä laissa säädetään. Tämän vuoksi pykälän 1 momenttiin tehtäisiin lisäys toimeentulotuen antamisesta myös tilapäistä suojelua saavalle henkilölle. Samoin pykälän 3 momenttiin tehtäisiin lisäys, jonka mukaan myös nyt kyseessä olevien henkilöiden toimeentulotuen myöntää vastaanottokeskus.

Pykälän 4 momentissa säädetään vastaanottokeskuksen asukkaan velvollisuudesta osallistua hänelle yksilöidysti osoitettuun työtoimintaan taikka työllistymistä edistävään opintotoimintaan. Koska momentissa sanotaan vastaanottokeskuksen asukas, niin sitä voitaisiin soveltaa muuttamattomana myös tilapäistä suojelua saavaan henkilöön, joka asuisi vastaanottokeskuksessa.

Tilapäistä suojelua saavalle henkilölle järjestettäisiin neuvontaa ja ohjausta sekä opetusta ja harjoittelua, joka tukisi hänen työllistymistään kotimaassaan ja auttaisi häntä kotimaahan jälleen asettautumisessa.

Toisaalta, kun hänelle yksilöidysti osoitetaan työtoimintaa taikka työllistymistä edistävää opintotoimintaa, hänellä olisi myös velvollisuus osallistua siihen samoin perustein kuin turvapaikanhakijoidenkin. Jos hän ilman perusteltua syytä kieltäytyisi yksilöidysti ja todistetusti hänelle tarjotusta toimenpiteestä, rinnastettaisiin tämä kieltäytyminen toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n mukaiseen kieltäytymiseen työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä.

Toimeentulotuesta annetun lain mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa kieltäytyjän itsensä osalta enintään 20 prosenttia. Jos henkilö on toistuvasti kieltäytynyt ilman perusteltua syytä työstä tai toistuvalla laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei tällaista työtä ole voitu hänelle tarjota, hänen osaltaan voidaan perusosan suuruutta alentaa yhteensä enintään 40 prosenttia.

Toimeentulotuen perusosan alentaminen voidaan tehdä vain sillä edellytyksellä, että alentaminen ei vaaranna ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana. Alentaminen voi olla kestoltaan enintään kaksi kuukautta kerrallaan kieltäytymisestä tai laiminlyönnistä lukien.

22 a §. Vastaanottokeskuksen järjestämiin toimenpiteisiin osallistuvan vakuutusturva. Turvapaikanhakijoille, jotka asuvat vastaanottokeskuksessa, keskus järjestää työtoimintaa taikka työllistymistä edistävää opintotoimintaa

Tehtävät osoitetaan kullekin henkilölle yksilöllisesti ja yksilöidysti. Tehtävästä kieltäytyminen rinnastetaan toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaiseen työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä kieltäytymiseen. Tämän perusteella toimeentulotuen perusosan suuruutta voidaan henkilön itsensä osalta alentaa 20 prosentilla ja toistuvasti kieltäytyvän osalta enintään 40 prosentilla, jos alentamista henkilön psyykkisen tai fyysisen terveyden, perhetilanteen tai muiden olosuhteiden perusteella ei voida pitää kohtuuttomana. Toimenpiteisiin velvoitettavien ja osallistuvien vakuutusturva on järjestämättä. Käytännössä korvattavia tapaturmia ei ole ollut. Kuitenkin, koska turvapaikanhakijat ja tilapäistä suojelua saavat voidaan velvoittaa osallistumaan toimeentulotuen perusosan alentamisen uhalla, olisi toiminnan järjestäjän huolehdittava myös vakuutusturvan järjestämisestä. Halvin järjestämistapa näyttäisi olevan se, että korvaus suoritettaisiin valtion varoista samojen perusteiden mukaan kuin tapaturmavakuutuslaissa (608/1948) säädetään työtapaturmasta siltä osin kuin vahingoittuneella ei ole oikeutta vähintään saman suuruiseen korvaukseen muun lain mukaan. Asian, joka koskee korvauksen suorittamista valtion varoista tämän pykälän nojalla, käsittelisi ensimmäisenä asteena valtiokonttori. Tässäkin mahdolliset korvaukset ehdotetaan maksettaviksi valtion varoista talousarvion työministeriön pääluokasta.

Saman osallistumisvelvollisuuden takia olisi järjestettävä myös vastuuvakuutus. Sen vuoksi esitetään, että työministeriö järjestäisi ryhmävastuuvakuutuksen vastaanottokeskuksen järjestämissä toimenpiteissä oleville.

25 §. Säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittaminen. Pykälää muutettaisiin siten, että vastaanottokeskukseen voitaisiin sijoittaa muutkin ulkomaalaislain nojalla vapautensa menettäneet kuin turvapaikanhakijat. Ulkomaalaislain nojalla säilöön otettujen kohtelusta säädettäisiin erillisellä lailla.

Seuraaviin pykäliin tehtäisiin tekniset muutokset siten, että niitä voitaisiin soveltaa myös tilapäistä suojelua saaviin henkilöihin. Lisäksi viittaus holhouslakiin on ajantasaistettu viittaukseksi holhoustoimesta annettuun lakiin.

26 §. Edustaminen ja puhevallan käyttö.

31 §. Ilmoitusvelvollisuus.

32 §. Tili edustajan tehtävästä.

34 §. Henkilörekisterit.

37 §. Asukasrekisteri.

41 §. Tiedonsaantioikeus.

43 §. Salassapitovelvollisuus.

45 §. Hallintomenettely.

2. Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

3. Säätämisjärjestys
Toimeentulon ja huolenpidon järjestäminen järjestelykeskuksessa

Järjestelykeskuksessa jouduttaneen antamaan välttämätön toimeentulo ja huolenpito myös tilanteissa, joissa tuensaajan taloudellista asemaa tai perhesuhteita ei pystytä selvittämään siten kuin toimeentulotuesta annetussa laissa edellytetään. Samoin toimeentulon ja huolenpidon tarpeessa olevan henkilöllisyys saattaa olla selvittämättä. Näillä perusteilla ehdotetaan, että järjestelykeskuksessa oleville henkilöille ei tarvitsisi maksaa rahamääräistä toimeentulotukea, vaan heidän toimeentulonsa ja huolenpitonsa turvattaisiin järjestämällä majoitus ja muut välttämättömät hyödykkeet "luontaisetuna". Tästä syystä hallintopäätöstä toimeentulon turvaamisesta ei myöskään tehtäisi.

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perusoikeuksien yleisiin oppeihin kuuluvan periaatteen mukaan viranomaisten päätöksistä saa valittaa ellei valittamista ole kielletty lailla. Hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) 16 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valitusoikeus tarkoittaa sitä, että jokaisella on oikeus valittaa asiassa, joka koskee yksityisoikeudellista riita-asiaa, rikosasiaa tai esimerkiksi elinkeinolupaa tai veropäätöstä. Vaikka valitusoikeuden käytännön toteutuminen vaatinee myös toimeentulon turvaamisessa päätöksen antamista, hallitus katsoo että järjestelykeskusvaihe on poikkeuksellisen lyhyt tilanne, jossa päätöstä toimeentulotuen antamisesta ei voida tehdä, vaan toimeentulo on mahdollista järjestää vain luontaisetuna.

Mainituin perustein hallitus toteaa, että valitusoikeuden tämän kaltainen rajoittaminen toimeentulotukea koskevassa asiassa ei sisällä sellaista olennaista puuttumista perustuslain 21 §:ssä säädettyyn oikeusturvaan, että esitys olisi käsiteltävä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä.

Eri asemaan asettamisen kielto

Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa alkuperän tai kielen perusteella. Hallituksen esityksen mukaan tilapäistä suojelua saavalla henkilöllä olisi 22 §:n 4 momentin perusteella velvollisuus huolehtia omien työllistymisedellytystensä parantamisesta ja oman toimintakykynsä säilyttämisestä osallistumalla hänelle tarjottuihin toimenpiteisiin. Saman pykälän mukaan vastaava velvollisuus koskee turvapaikanhakijoita, jotka on majoitettu vastaanottokeskukseen. Ilman perusteltua syytä kieltäytyminen yksilöidysti ja todistetusti tarjotusta

toimenpiteestä rinnastettaisiin toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n mukaiseen kieltäytymiseen työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, joka kohtuullisen pitkän ajan turvaisi hänen toimeentulonsa tai laiminlyöntiin, joka on aiheuttanut sen, että toimenpidettä tai työtä ei ole voitu tarjota hänelle. Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetussa laissa (22 §:n 4 momentti), josta pyydettiin perustuslakivaliokunnan lausunto, eduskunta otti kannan, jonka mukaan turvapaikanhakijoiden toimeentulotukea voidaan alentaa, jos tämä vastaanottokeskuksen asukkaana ilman perusteltua syytä toistuvasti tai muutoin olennaisesti kieltäytyy hänelle soveltuvasta yksilöidysti osoitetusta työtoiminnasta taikka työllistymistä edistävästä opintotoiminnasta.

Mainituin perustein hallitus katsoo, ettei esitys ottaen erityisesti huomioon perustuslain 18 §:stä ilmenevä tavoite merkitse sellaista poikkeamista yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta, että lakiehdotus olisi käsiteltävä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä. Koska esityksessä kuitenkin ehdotetaan perustuslain kanssa läheisessä asiallisessa yhteydessä olevaa lainsäädäntöä, hallitus pitää tärkeänä, että mainituista säätämisjärjestyskysymyksistä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnalle hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan 9 päivänä huhtikuuta 1999 maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain (493/1999) 20 §:n 2 momentti, ja

muutetaan 1 ja 2 §,3 §:n 3 momentti, 6 §:n 1 ja 2 momentti, 7 §:n 1 momentti, 4 luvun otsikko, 14 §:n 2 momentti, 19 ja 21 §, 22 § :n 1―3 momentit, 25 §, 26 §:n 1 ja 2 momentti, 31 §:n 2 ja 3 momentti, 32, 34, 37 ja 41 §:n 1 momentti, 43 §:n 1 momentti sekä 45 §, ja

lisätään lakiin uusi 3 a, 6 a, 8 a, 16 a §,19 §:ään uusi 5 momentti, 19 a §, 19 b § sekä 22 a § seuraavasti:

1 §
Lain tavoitteet

Tämän lain tavoitteena on edistää maahanmuuttajien kotoutumista, tasa-arvoa ja valinnan vapautta toimenpiteillä, jotka tukevat yhteiskunnassa tarvittavien keskeisten tietojen ja taitojen saavuttamista, sekä turvata turvapaikanhakijoiden ja joukkopaon vuoksi tilapäistä suojelua saavien toimeentulo ja huolenpito järjestämällä vastaanotto.

2 §
Määritelmät

Tässä laissa tarkoitetaan:

1) kotoutumisella maahanmuuttajan yksilöllistä kehitystä tavoitteena osallistua työelämään ja yhteiskunnan toimintaan samalla omaa kieltään ja kulttuuriaan säilyttäen;

2) kotouttamisella viranomaisten järjestämiä kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja

voimavaroja; sekä

3)turvapaikanhakijoiden vastaanotolla ja tilapäistä suojelua saavien vastaanotolla toimeentulon ja huolenpidon järjestämistä vastaanottokeskuksessa tai järjestelykeskuksessa.

3 §
Soveltamisala

Tilapäistä suojelua saavien vastaanoton piiriin kuuluu tilapäistä suojelua Suomessa saava henkilö maahantulosta lukien kunnes hänelle on myönnetty pysyväisluonteinen oleskelulupa tai hänen maasta poistamista koskeva asiansa on ratkaistu ja päätös pantu täytäntöön.

3 a §
Pakolainen tätä lakia sovellettaessa

Mitä tässä laissa säädetään pakolaisesta, sovelletaan myös henkilöön:

1) jolle on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 31 §:n mukaan suojelun tarpeen vuoksi tai ulkomaalaislain 18 §:n 4 kohdassa tarkoitetusta painavasta humanitaarisesta syystä;

2) joka on hakenut turvapaikkaa tai saanut tilapäistä suojelua Suomessa ja saanut tämän jälkeen pysyväisluonteisen oleskeluluvan ulkomaalaislain 20 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella, ei kuitenkaan, jos oleskelulupa on myönnetty opiskelun, työnteon tai ammatin harjoittamisen tai avioliiton johdosta; sekä

3) joka on pakolaisen tai 1 tai2 kohdassa tarkoitetun henkilön perheenjäsen tai muu omainen edellyttäen, että hänellä on ollut perheside pakolaisen tai oleskeluluvan saaneen henkilön kanssa ennen tämän tuloa Suomeen.

6 §
Viranomaisten tehtävät

Maahanmuuttajien kotouttamisen sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton yleinen kehittäminen, suunnittelu, ohjaus ja seuranta sekä yhteensovittaminen kuuluu työministeriölle. Työministeriön hallinnonalalla voi olla vastaanottokeskuksia ja järjestelykeskuksia.

Työvoima- ja elinkeinokeskuksen tehtävänä on työministeriön alaisena maahanmuuttajien yhteiskuntaan ja työelämään kotouttamisen, turvapaikanhakijoiden vastaanoton ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton suunnittelu, ohjaus, seuranta sekä muut erikseen määrättävät tehtävät.


6 a §
Joukkopaossa tulevien vastaanottoon varautuminen

Työministeriö voi määrätä työvoima- ja elinkeinokeskuksen sopimaan varautumissuunnitelman laatimisesta kunnan kanssa joukkopaon vuoksi Suomeen saapuvan suuren henkilömäärän vastaanoton järjestämiseksi. Varautumissuunnitelma laaditaan aiesopimuksen muotoon.

Joukkopaossa Suomeen tulevien henkilöiden vastaanottamista varten on perustettava tarpeellinen määrä järjestelykeskuksia ja vastaanottokeskuksia. Keskuksen perustamisesta vastaa kunta, joka on tehnyt 1 momentissa tarkoitetun varautumissuunnitelman tai kunta, johon maahan saapuneiden henkilöiden sijoittaminen vallitsevat olosuhteet huomioon ottaen on muutoin perusteltua.

Keskuksen perustamis- ja ylläpitokustannukset suoritetaan valtion varoista.

Valtioneuvoston asetuksella nimetään ne kunnat, joihin 2 momentissa tarkoitettu velvoite kohdistuu.

7 §
Kotouttamisohjelma

Kunta laatii kotouttamisohjelman yhteistyössä työvoimaviranomaisen ja muiden viranomaisten sekä kansaneläkelaitoksen kanssa. Ohjelma sisältää suunnitelman tavoitteista, toimenpiteistä, voimavaroista sekä yhteistyöstä maahanmuuttajien kotouttamisessa.Ohjelmaan sisällytetään myös etnisen tasa-arvon ja hyvien etnisten suhteiden edistäminen.

8 a §
Paluumuuttoavustus

Paluumuuttoavustusta voidaan myöntää valtion talousarviossa tarkoitusta varten osoitetun määrärahan puitteissa edellä 3 §:n 3 momentissa ja 3 a §:ssä tarkoitetulle henkilölle, joka palaa vapaaehtoisesti kotimaahansa tai lähtömaahansa. Paluumuuttoavustuksena voidaan myöntää kohtuulliset matkakustannukset ja muuttokustannukset sekä avustusta paluumaahan asettumista varten. Paluumuuttoavustuksen myöntää ja paluumuuttoavustusta koskevissa asioissa valtionapuviranomaisena toimii kunta tai vastaanottokeskus.

Paluumuuttoavustuksen myöntänyt valtionapuviranomainen voi määrätä paluumuuttoavustuksen maksamisen keskeytettäväksi sekä jo maksetun avustuksen takaisin perittäväksi, jos

1) avustus on käytetty olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on myönnetty

2) avustuksen saaja on antanut viranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on olennaisesti vaikuttanut avustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin taikka salannut sellaisen seikan.

Valtionapuviranomainen voi 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että maksettu avustus tai osa siitä jätetään perimättä takaisin, jos takaisinperintä on kohtuutonta saajan olosuhteisiin, takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Jos takaisinperittävää määrää ei makseta viimeistään asetettuna eräpäivänä, on avustuksen saajan maksettava sille vuotuista viivästyskorkoa korkolain (633/1982) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Viivästyskorko voidaan jättää perimättä tai sitä voidaan alentaa, jos sen periminen täysimääräisenä olisi 3 momentissa tarkoitetuista syistä kohtuutonta.

14 §
Kotoutumistuen määräytymisaika ja tarkistaminen

Kotoutumistuki tarkistetaan, jos henkilön tai hänen perheensä olosuhteissa tai tuen tarpeessa tapahtuu muutoksia.

16 a §
Kotoutumista edistävään toimenpiteeseen osallistuvan vakuutusturva

Työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin rinnastettaviin toimenpiteisiin ja muihin yksilöllisesti sovittuihin kotoutumista edistäviin toimenpiteisiin osallistuttaessa sattuneesta tapaturmasta tai siinä saadusta ammattitaudista suoritetaan työmarkkinatukea kotoutumistukena saavalle henkilölle korvaus valtion varoista samojen perusteiden mukaan kuin tapaturmavakuutuslaissa (608/48) säädetään työtapaturmasta siltä osin kuin vahingoittuneella ei ole oikeutta vähintään saman suuruiseen korvaukseen muun lain mukaan.

Asian, joka koskee korvauksen suorittamista valtion varoista 1 momentin nojalla, käsittelee ensimmäisenä asteena valtiokonttori. Valtiokonttorin tämän pykälän nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta siten kuin tapaturmavakuutuslain 5 luvussa säädetään.

Työministeriö järjestää 1 momentissa tarkoitetuissa kotoutumista edistävissä toimenpiteissä oleville ryhmävastuuvakuutuksen.

4 luku

Turvapaikanhakijoiden ja tilapäistä suojelua saavien vastaanotto

19 §
Vastaanoton sisältö

Turvapaikanhakijoiden vastaanottona ja tilapäistä suojelua saavien vastaanottona järjestetään majoitus, toimeentulotuki, tulkkipalveluja ja muu välttämätön perustarpeiden turvaaminen sekä työ- ja opintotoimintaa. Vastaanoton muusta järjestämisestä voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella.

Edellä 3 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetun henkilön majoitus järjestetään vastaanottokeskuksessa, ellei 19 b §:stä muuta aiheudu.

Alaikäisen ilman huoltajaa tulevan turvapaikanhakijan ja tilapäistä suojelua saavan vastaanottoa varten vastaanottokeskukseen voidaan perustaa ryhmäkoti. Ryhmäkodin toiminnasta ja henkilöstön määrästä säädetään työministeriön asetuksella.

Alaikäisten tai kidutuksen, raiskauksen tai muun ruumiillisen tai seksuaalisen väkivallan uhrien tai muutoin muita heikommassa asemassa olevien palvelujen järjestämisessä otetaan huomioon heidän elämäntilanteestaan johtuvat erityiset tarpeensa.

Palvelujen järjestämisestä vastaa vastaanottokeskus.

19 a §
Tilapäistä suojelua saavien terveydenhuolto palvelut

Edellä 3 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tilapäistä suojelua saavalla henkilöllä on sen lisäksi mitä 19 §:n 1 ja 4 momentissa säädetään oikeus terveydenhuollon palveluihin yhtäläisin perustein kuin henkilöllä, jolla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa.

Palvelujen järjestämisestä vastaa vastaanottokeskus.

19 b §
Ensivaiheen kiireellinen vastaanotto

Joukkopakotilanteessa, missä Suomeen tulee suuri määrä ihmisiä, voidaan sen estämättä mitä 19 ja 19 a §:ssä säädetään perustaa ensivaiheen kiireellistä vastaanottoa varten järjestelykeskuksia.

Järjestelykeskuksessa tilapäistä suojelua saavalle henkilölle annetaan ensivaiheen välttämätön huolenpito ja hyödykkeitä toimeentuloa varten, kunnes hänet voidaan siirtää vastaanottokeskukseen tai hän poistuu maasta.

21 §
Vastaanoton järjestämisestä sopiminen

Työvoima- ja elinkeinokeskus voi sopia turvapaikanhakijoiden vastaanoton ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestämisestä sekä siitä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta kunnan, kuntayhtymän, muun julkisoikeudellisen yhteisön taikka yksityisen yhteisön tai säätiön kanssa.

22 §
Toimeentulotuki

Turvapaikanhakijalle ja tilapäistä suojelua saavalle henkilölle voidaan myöntää toimeentulotukea toimeentulotuesta annetun lain mukaan, jollei tässä laissa toisin säädetä.

Työministeriön asetuksella säädetään tarkemmin toimeentulotuen perusosalla katettavien menojen jakautumisesta vastaanottokeskuksessa järjestettävään vastaanottoon ja turvapaikanhakijan tai tilapäistä suojelua saavan itsensä suorittamiin perusosalla katettaviin menoihin.

Turvapaikanhakijan ja tilapäistä suojelua saavan toimeentulotuen myöntää hakemuksesta vastaanottokeskus.


22 a §
Vastaanottokeskuksen järjestämiin toimenpiteisiin osallistuvan vakuutusturva

Vastaanottokeskuksen yksilöidysti osoittamassa työtoiminnassa taikka työllistymistä edistävässä opintotoiminnassa oltaessa sattuneesta tapaturmasta tai siinä saadusta ammattitaudista suoritetaan henkilölle korvaus valtion varoista samojen perusteiden mukaan kuin tapaturmavakuutuslaissa (608/1948) säädetään työtapaturmasta siltä osin kuin vahingoittuneella ei ole oikeutta vähintään saman suuruiseen korvaukseen muun lain mukaan.

Asian, joka koskee korvauksen suorittamista valtion varoista 1 momentin nojalla, käsittelee ensimmäisenä asteena valtiokonttori. Valtiokonttorin tämän pykälän nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta siten kuin tapaturmavakuutuslain 5 luvussa säädetään

Työministeriö järjestää vastaanottokeskuksen järjestämissä toimenpiteissä oleville ryhmävastuuvakuutuksen.

25 §
Säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittaminen

Valtion tai kunnan ylläpitämässä vastaanottokeskuksessa voidaan järjestää ulkomaalaislain 46 §:ssä tarkoitettu ulkomaalaisten säilöönotto.

26 §
Edustaminen ja puhevallan käyttö

Pakolaislapselle, tilapäistä suojelua saavalle lapselle tai oleskelulupaa tai turvapaikkaa hakevalle lapselle, joka on Suomessa vailla huoltajaa tai muuta laillista edustajaa, voidaan määrätä edustaja.

Edustaja käyttää huoltajalle kuuluvaa puhevaltaa lapsen henkilöä ja varallisuutta koskevissa asioissa, määrää lapsen asumisesta sekä hoitaa lapsen varallisuutta siten kuin oikeudenkäymiskaaren 12 luvun 1 ja 2 §:ssä, hallintomenettelylain (598/1982) 16 §:ssä, hallintolainkäyttölain 17 §:ssä ja 18 §:n 3 momentissa ja holhoustoimesta annetussa laissa (442/1999) säädetään.

31 §
Ilmoitusvelvollisuus

Edustajan tehtävä on merkittävä holhousasioiden rekisteriin, jos lapsella on edustajan hoidettavana olevaa omaisuutta siinä määrin, että edunvalvonta olisi holhoustoimesta annetun lain (442/1999) 66 §:n nojalla merkittävä holhousasioiden rekisteriin. Tuomioistuimen, joka määrää edustajan, on pyydettävä hakijalta selvitys siitä, onko lapsella edustajan hoidettavaksi tulevaa omaisuutta, ja tarvittaessa ilmoitettava holhousviranomaiselle rekisteriin merkitsemisen tarpeesta.

Edustajan tehtävän merkitsemisestä holhousasioiden rekisteriin on muutoin soveltuvin osin voimassa, mitä holhoustoimesta annetun lain 64-68 §:ssä säädetään.

32 §
Tili edustajan tehtävästä

Edustajan velvollisuudesta tehdä tili tehtävänsä päättyessä on voimassa, mitä holhoustoimesta annetussa laissa säädetään.

6 luku

Pakolaisten, tilapäistä suojelua saavien ja turvapaikanhakijoiden vastaanoton henkilörekisterit

34 §
Henkilörekisterit

Pakolaisten, tilapäistä suojelua saavienja turvapaikanhakijoiden vastaanoton suunnittelua ja toteuttamista sekä kotouttamista varten tarkoitettuja henkilörekistereitä ovat:

1) asukasrekisteri, johon kuuluvat valtakunnallinen osarekisteri ja vastaanottokeskusten osarekisterit;

2) rekisteri pakolaisista (pakolaisrekisteri); sekä

3) kuntaanosoitusrekisteri.

37 §
Asukasrekisteri

Asukasrekisteri on automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tilapäistä suojelua saavien ja turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestämistä varten pidettävä henkilörekisteri.

Asukasrekisteriin saa kerätä ja tallettaa edellä tarkoitettujen henkilöiden ja heidän perheenjäsentensä:

1) tunnistetiedot ja rekisterinpitäjän ja ulkomaalaisviraston antama asiakasnumero sekä syntymäpaikkaa ja kansalaisuutta koskevat tiedot;

2) kielitaitoa, koulutusta, ammattitaitoa ja työkokemusta koskevia tietoja;

3) vastaanoton järjestämiseksi tarpeellisia turvapaikkahakemuksiin tai maasta poistamiseen liittyvien asioiden käsittelyä koskevia tietoja; sekä

4) rekisteröidyn suostumuksella hänen etnistä alkuperäänsä ja uskonnollista vakaumustaan koskevia tietoja.

41 §
Tiedonsaantioikeus

Valtion ja kunnan viranomaisella, kansaneläkelaitoksella, turvapaikanhakijoiden vastaanoton sekä tilapäistä suojelua saavien vastaanoton järjestäjällä ja 5 luvussa tarkoitetulla edustajalla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada muilta valtion ja kuntien viranomaisilta sekä muulta turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestäjältä maksutta tässä laissa tarkoitettujen tehtävien suorittamista varten tarpeellisia tietoja.


43 §
Salassapitovelvollisuus

Tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä suorittavat henkilöt eivät saa ilman pakolaisen, tilapäistä suojelua saavan, turvapaikanhakijan tai muun maahanmuuttajan tai hänen huoltajansa tai tämän lain mukaan määrätyn edustajan nimenomaista suostumusta ilmaista pakolaisen, tilapäistä suojelua saavan,turvapaikanhakijan tai muun maahanmuuttajan yksityistä tai perheen salaisuutta ja henkilökohtaisia oloja koskevia tietoja. Ilmaista ei myöskään saa muuta tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä hoidettaessa saatua tietoa, ellei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna edellä tarkoitettujen henkilöidentai näiden läheisten turvallisuutta.


45 §
Hallintomenettely

Pakolaisten kotouttamista ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa sekä tilapäistä suojelua saavien vastaanottoa järjestävän yksityisen yhteisön on käsitellessään tässä laissa tarkoitettuja hallintoasioita noudatettava hallintomenettelylakia ja tiedoksiannosta hallintoasioissa annettua lakia (232/1966).


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta .


Helsingissä 28 päivänä maaliskuuta 2001

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ministeri
Tarja Filatov

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.