HE 23/2001

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi ulkomaalaislakiin säännökset tilapäisen suojelun antamisesta. Samalla ehdotetaan muutettaviksi eräitä lain pykäliä, jotka liittyvät tilapäistä suojelua saavien oikeuksiin.

Tilapäistä suojelua annettaisiin tilanteessa, jossa suuri joukko ihmisiä on lähtenyt kotiseudultaan pakoon aseellista selkkausta tai muuta väkivaltatilannetta taikka ympäristökatastrofia. Ehdotuksen mukaan valtioneuvosto säätäisi asetuksella tilapäisen suojelun käyttöönottamisesta. Valtioneuvosto määrittelisi väestöryhmän, jolle tilapäistä suojelua voitaisiin antaa, sekä ajanjakson, jolloin oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella voitaisiin myöntää. Ulkomaalaishallinnon lupaviranomaiset myöntäisivät oleskeluluvat tilapäistä suojelua tarvitseville. Tilapäinen suojelu voisi kestää yhteensä enintään kaksi vuotta. Mahdollisten turvapaikkahakemusten käsittely voitaisiin lykätä tilapäisen suojelun ajaksi.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.


PERUSTELUT

1. Nykytila ja ehdotetut muutokset

Ulkomaalaislaissa (378/1991) ei ole varsinaisia säännöksiä tilapäisen suojelun antamisesta. Sinänsä ulkomaalaislain mukaan on mahdollista antaa tilapäisiä oleskelulupia eri perusteilla. Turvapaikkaa ja suojelun tarvetta koskevissa säännöksissä ei mainita mitään myönnettävien oleskelulupien pysyväis- tai tilapäisluonteisuudesta, kuten ei muidenkaan oleskelulupien perusteissa. Ulkomaalaisasetuksen (142/1994) liitteenä 1 olevasta statusluokituksesta saa kuitenkin tukea käsitykselle, että suojelun tarpeen perusteella tulisi myöntää vain pysyväisluonteisia oleskelulupia. Vallitsevan hallintokäytännön mukaan turvapaikanhakijoille, joille oleskelulupa myönnetään suojelun tarpeen vuoksi, se myönnetään pysyväisluonteista oleskelua varten.

Käytännön esimerkkinä tilanteesta, jossa kysymys tilapäisen suojelun antamisesta tuli ajankohtaiseksi, olivat Kosovon tapahtumat vuosina 1998―1999. Ihmiset pakenivat Kosovosta joukoin, minkä seurauksena kansainvälinen yhteisö tarjosi tilapäistä suojelua yli 100 000 kosovolaiselle. Vuoden 1999 huhti-toukokuussa Suomeen otettiin hallituksen päätöksellä noin tuhat siirtymään joutunutta ihmistä Kosovon lähialueilta Makedoniasta tilapäistä oleskelua varten. Lähtökohtana oli, että Suomeen otetut palaavat olosuhteiden salliessa takaisin kotimaahansa. Evakuoiduille myönnettiin Suomessa tilapäisluonteinen oleskelulupa ulkomaalaislain 31 §:n nojalla suojelun tarpeen perusteella 11 kuukaudeksi. Oleskeluluvan luonnetta kuvaava kirjain-numeroyhdistelmä (status) oli ulkomaalaisasetuksen liitteen 1 mukainen B.3 (henkilö oleskelee tai tekee työtä maassa tilapäisesti).

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäviksi kolme uutta tilapäisen suojelun antamista koskevaa pykälää. Uudet säännökset mahdollistaisivat tilapäisten oleskelulupien myöntämisen suojelun tarpeessa oleville ihmisille tilanteessa, jossa voidaan olettaa, että suojelun tarve on lyhytaikainen. Pyrkimyksenä olisi, että oleskeluluvat voitaisiin myöntää nopeammin kuin yleensä ratkaistaessa turvapaikka- ja oleskelulupahakemuksia

Ehdotetun 34 d §:n mukaan valtioneuvosto säätäisi tilapäisen suojelun käyttöönottamisesta asetuksella. Asetus voitaisiin antaa tilanteessa, jossa on tapahtunut joukkopako jostain maasta tai maantieteelliseltä alueelta ja vaikutukset ulottuvat Suomeen. Esimerkiksi Suomeen saapuu oma-aloitteisesti ihmisiä kyseiseltä alueelta tai Euroopan unionissa (EU) sovitaan tilapäisen suojelun antamisesta vastuunjaon nimissä. Joukkopaon syynä olisi aseellinen selkkaus tai muu väkivaltatilanne, jonka seurauksena väestö joutuu turvallisuussyistä pakenemaan. Tilapäistä suojelua voitaisiin antaa myös pakenemaan joutuneille ympäristökatastrofin uhreille.

Tilapäisen suojelun antaminen ei välttämättä edellyttäisi, että Suomeen saapuvien ihmisten lukumäärä on suuri. Joukkopakohan on voinut kohdistua pääosin esimerkiksi muualle EU:n alueelle, minkä seurauksena Suomeenkin saatetaan joutua ottamaan suojelun tarpeessa olevia EU-yhteistyön vuoksi. Olennaista tilanteessa on se, että on tapahtunut joukkopako, jonka seurauksena ihmisiä saapuu Suomeenkin, ja että suojelun tarpeen voidaan arvioida olevan vain tilapäistä, minkä vuoksi oleskelulupakin myönnetään tilapäisluonteisena. Pakenemaan joutuneiden yhdenvertaisuuden kannalta on tärkeää, että he saavat eri maissa samanlaisia oleskelulupia. Jos esimerkiksi muualle EU:n alueelle tietyn konfliktin seurauksena saapuu paljon ihmisiä ja heille myönnetään tilapäistä suojelua, mutta Suomeen saman konfliktin seurauksena vähemmän ihmisiä, on perusteltua, että Suomessakin oleskelun peruste on sama. Jos tilapäisen suojelun tarpeessa olevat joutuvat normaaliin turvapaikkajonoon, heidän asemansa on erilainen. Turvapaikanhakijoilla ei esimerkiksi ole mahdollisuutta saada perheenjäseniään Suomeen, kun taas tilapäistä suojelua saava olisi tähän oikeutettu. Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968), jäljempänä pakolaissopimus, soveltamista ei ole tarkoitus sulkea pois automaattisesti.

Valtioneuvosto voisi päättää tilapäisen suojelun käyttämisestä tarpeen mukaan jo ennen kuin Suomeen on saapunut yhtään suojelun tarpeessa olevaa. Esimerkkinä vastaavasta tilanteesta on Suomen vuonna 1999 tekemä päätös suojelun antamisesta Kosovosta evakuoiduille.

Valtioneuvosto määrittelisi asetuksella, mikä on tilapäisen suojelun kohderyhmä eli mille väestöryhmälle tilapäistä suojelua annettaisiin. Kohderyhmä voisi tilanteen mukaan olla esimerkiksi tiettyyn kansallisuuteen kuuluvat ihmiset, tietyllä alueella asuneet ihmiset taikka tietty etninen tai yhteiskunnallinen ryhmä. Lisäksi asetuksessa säädettäisiin siitä ajanjaksosta, jolloin oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella voitaisiin myöntää. Tilapäisen suojelun kesto voisi olla yhteensä enintään kaksi vuotta. Tämä tarkoittaa sitä, että valtioneuvosto voi asetuksella säätää tilapäisen suojelun antamisen ajanjaksoksi enintään kaksi vuotta tietylle kohderyhmälle. Vastaavasti yksittäiselle ulkomaalaiselle voitaisiin myöntää oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella yhteensä enintään kahdeksi vuodeksi.

Valtioneuvoston säädettyä asetuksella tilapäistä suojelua koskevan menettelyn käyttöönottamisesta, ulkomaalaisvirasto myöntäisi ulkomaalaislakiin lisättäväksi ehdotetun 34 e §:n nojalla yksittäiset oleskeluluvat normaalia turvapaikkapäätöksentekoa yksinkertaisemmassa menettelyssä. Poliisi tai rajavartiolaitos rekisteröisi maahantulijat välittömästi maahantulon jälkeen. Rekisteröinnin yhteydessä oleskeluluvan hakijaa kuultaisiin ja hänen henkilö- ja taustatietonsa sekä maahantuloonsa ja matkareittiinsä liittyvät tiedot kirjattaisiin oleskelulupalomakkeelle tai muulle tähän tarkoitukseen laaditulle lomakkeelle. Samalla selvitettäisiin ne perusteet, joihin hakija vetoaa oleskeluoikeuden saamiseksi, ja se hakeeko hän tilapäisen suojelun ohella turvapaikkaa vai pelkästään tilapäistä suojelua. Valinnan tekemistä varten hakijalle on kerrottava vaihtoehtoisten järjestelmien eroista. Lisäksi pyrittäisiin selvittämään, onko olemassa seikkoja, joiden vuoksi hakijalle ei tulisi antaa tilapäistä suojelua. Hakijasta otettaisiin myös henkilötuntomerkit ulkomaalaislain muutettavaksi ehdotetun 53 a §:n 1 momentin mukaan.

Jos suojelun tarve jatkuu päätöksen tilapäisen suojelun perusteella myönnettävästä uudesta oleskeluluvasta tekisi paikallispoliisi. Tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen tulisi tehdä poliisille kirjallinen hakemus.

Mahdollisuus tilapäisen suojelun antamiseen ei tarkoita sitä, että ulkomaalaisviraston olisi myönnettävä kaikille määriteltyyn ryhmään kuuluville yksittäisille henkilöille oleskeluluvat tilapäisen suojelun perusteella. Ulkomaalaisvirasto voisi harkintansa mukaan yksittäistapauksessa tehdä myös muunsisältöisen päätöksen, esimerkiksi myöntää hakijalle turvapaikan tai pysyväisluonteisen oleskeluluvan.

Ehdotetun 34 e §:n 3 momentin mukaan oleskelulupaa tilapäisen suojelun perusteella ei tarvitsisi myöntää ulkomaalaiselle, jonka katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle taikka jonka on perusteltua syytä epäillä syyllistyneen pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleessa tarkoitettuun tekoon. Tällaisessa tilanteessa tulisi punnita keskenään luvan myöntämistä puoltavia ja sitä vastaan olevia tekijöitä. Pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleessa on määräykset niin sanotuista poissulkemisperusteista. Pakolaissopimuksen määräyksiä ei sovelleta henkilöön, jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisen rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan taikka muun törkeän rikoksen kuin poliittisen rikoksen pakomaansa ulkopuolella ennen maahan saapumistaan taikka syyllistyneen Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin.

Ulkomaalaislain 8 §:ssä säädetään maahantulon yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin 5 kohdassa säädetään maahantulon edellytykseksi, että ulkomaalaisen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita. Kyseisen säännöksen muutokseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/1998 vp) perusteluissa todetaan, että "yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen katsotaan kuuluvan kaikki sellainen toiminta, jolla pyritään takaamaan yhteiskunnan jäsenille turvallinen ja viihtyisä elin- ja toimintaympäristö, torjumaan ja selvittämään rikoksia sekä oikeudenloukkauksia että ennaltaehkäisemään ja poistamaan häiriöitä". Tilapäisen suojelun oleskelulupaharkinnassa yleisen järjestyksen tai turvallisuuden rikkomisen uhan tulee kuitenkin olla korkeampi kuin harkittaessa yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vaarantamista yleisenä maahantulon edellytyksenä.

Tilapäisen suojelun epääminen ei välttämättä merkitsisi maasta poistamista, vaan maahantulo- ja oleskelulupaedellytysten tutkimista muutoin ulkomaalaislain mukaan. Rikollistenkin suojelun tarve tutkittaisiin yksilöllisesti ennen päätöstä maasta poistamisesta ottaen huomioon perustuslain, ulkomaalaislain ja kansainvälisten Suomea sitovien sopimusten palautuskiellot.

Tilapäinen suojelu päättyisi, kun asetuksella säädetty voimassaoloaika päättyy. Ulkomaalaisvirasto tai poliisi ei enää voisi myöntää oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella. Alun perinkin oleskelulupa voitaisiin myöntää enintään asetuksessa säädetyksi voimassaoloajaksi. Yksittäisen ihmisen tilapäinen suojelu päättyisi silloin, kun tilapäisen suojelun perusteella myönnetty oleskelulupa päättyy. Eri ihmisille myönnetyt luvat päättyisivät yleensä samaan aikaan, vaikka luvat olisi myönnetty eri ajankohtina. Käytännössä myönnetyt luvat saattaisivat olla hieman eri pituisia.

Lähtökohtana on pidettävä sitä, että tilapäisen suojelun päätyttyä ihmiset palaavat asuinmaahansa vapaaehtoisesti sen jälkeen, kun turvallinen ja ihmisarvoinen paluu on mahdollista. Jos paluu ei ole mahdollinen tilapäisen suojelun päättyessä, lupaharkinta on yksittäistapauksissa tehtävä normaalisti ulkomaalaislain nojalla. Jos paluu Suomen viranomaisten mielestä olisi mahdollinen, mutta joku ei vapaaehtoisesti halua palata asuinmaahansa, hänet voidaan poistaa maasta vastoin tahtoaankin ulkomaalaislain mukaisia menettelyjä noudattaen. Kaikissa tapauksissa turvallisen paluun edellytykset tutkitaan yksilöllisesti noudattaen voimassa olevaa lakia ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten määräyksiä.

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 34 f §, jossa säädetään mahdollisuudesta keskeyttää tilapäistä suojelua saavan ulkomaalaisen turvapaikkahakemuksen käsittely siksi ajaksi, joksi hänelle on myönnetty oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella. Valtioneuvosto voi asetuksella antaa tarkempia säännöksiä turvapaikkahakemusten käsittelyn keskeyttämisestä. Turvapaikkahakemuksen käsittelyn lykkääminen ei aina ole tarpeen. Jos maahan tulevien määrä on pieni, turvapaikkahakemukset voidaan ratkaista normaalissa järjestyksessä, vaikka ulkomaalaiselle onkin myönnetty oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella. Turvapaikkahakemusten käsittelyn lykkääminen voi olla perusteltua viranomaisten voimavarojen säästämiseksi. Tilapäistä suojelua saavien lukumäärä voi olla niin suuri, että voimavarat eivät ensi vaiheessa riitä turvapaikkahakemusten ratkaisemiseksi. Painava peruste turvapaikkahakemuksen käsittelyn lykkäämiselle voi toisaalta olla se, että arvio turvapaikkahakemuksen perusteista olisi tarkoituksenmukaista tehdä vasta siinä vaiheessa, kun tilanne hakijan lähtöalueella on jossain määrin vakiintunut. Harkittaessa turvapaikkahakemusten käsittelyn keskeyttämistä on otettava huomioon muun muassa EU:n mahdolliset toimet konfliktin ratkaisemiseksi.

Tilapäinen suojelu ei sinänsä syrjäyttäisi turvapaikkamenettelyä, mutta kaikissa tilanteissa turvapaikkahakemuksia ei kuitenkaan olisi tarpeen tutkia. Tällainen tilanne voi olla se, että hakija vapaaehtoisesti poistuu maasta tai että hänelle myönnetään oleskelulupa muusta syystä. Tilapäisen suojelun päätyttyä ulkomaalaisviraston on kirjallisesti tiedusteltava hakijalta, haluaako tämä turvapaikkahakemuksensa tutkittavan. Jos hakija ei ilmoita, että hän haluaa hakemuksensa tutkimista, ulkomaalaisvirasto tekee raukeamispäätöksen.

Jos viranomaiset ryhtyvät poistamaan jotakuta maasta, ulkomaalaisviraston on ratkaistava hänen turvapaikkahakemuksensa ennen maasta poistamista koskevan päätöksen tekemistä.

Muutoksenhakua koskeviin ulkomaalaislain säännöksiin ehdotetaan lisättäväksi kielto valittaa päätöksestä, jolla ulkomaalaisvirasto tai poliisi on myöntänyt oleskeluluvan tilapäisen suojelun perusteella. Myönteisistä päätöksistä, joilla tilapäisluonteinen lupa on myönnetty, ei ole oikeusturvan kannalta tarpeen antaa oikeutta valittaa. Myönteisen päätöksen tiedoksiantomenettelyä voidaan näin keventää ja säästää viranomaisvoimavaroja.

Jos ulkomaalainen hakee oleskelulupaa tilapäisen suojelun perusteella ja saa kielteisen päätöksen ulkomaalaisvirastolta, hän voi hakea muutosta päätökseen Helsingin hallinto-oikeudelta. Asioiden keskittäminen Helsingin hallinto-oikeuteen on perusteltua siitä syystä, että tilapäisen suojelun yhteydessä saatetaan usein hakea myös turvapaikkaa, ja on hankalaa, jos muutoksenhaku tapahtuisi eri tuomioistuimiin.

Oleskeluluvan peruuttamisesta on yleiset säännökset ulkomaalaislain 21 §:ssä. Lainkohtaa sovelletaan myös tilapäisen suojelun perusteella myönnettyihin oleskelulupiin.

Tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneilla olisi oikeus saada perheenjäsenensä Suomeen ulkomaalaislain 18 c §:n 1 momentin mukaan. Momenttiin lisättäisiin maininta oleskeluluvan myöntämisestä perhesiteen perusteella tilapäistä suojelua saaneiden perheenjäsenille.

Ulkomaalaislain 25 §:ssä säädetään työlupavelvollisuudesta vapautetuista. Pykälän 1 momentin 2 kohdan c alakohtaan ehdotetaan tehtäväksi lisäys, jonka mukaan tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saanut ei tarvitsisi työlupaa. Tilapäistä suojelua saava saisi vastaavan vapautuksen työlupavelvollisuudesta kuin ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitettu pakolainen ja 31 §:n nojalla suojelun tarpeen perusteella oleskeluluvan saanut.

Ulkomaalaislain 53 a §:ssä säädetään henkilötuntomerkkien ottamisesta. Pykälän 1 momentin 1 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi maininta myös oleskelulupaa suojelun tarpeen tai tilapäisen suojelun perusteella hakeneista. Sen perusteella kaikilta niiltä, jotka ovat hakeneet tilapäistä suojelua, voitaisiin ottaa henkilötuntomerkit. Muutos on tarpeen, koska pykälän voimassa oleva sanamuoto ei kata kaikkia suojelua hakevia tai saavia, vaikka nämä ryhmät ovat pitkälti rinnastettavissa toisiinsa.

Ulkomaalaislain 5 § momentissa säädetään muukalaispassin myöntämisestä. Tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneelle ulkomaalaisvirasto voi myöntää muukalaispassin 5 §:n 1 momentin perusteella.

1. Esityksen vaikutukset

Esityksellä ei ole suoranaisia kustannuksia lisääviä vaikutuksia valtion tai kuntien talouteen. Esityksellä ei ole välittömiä organisaatio- tai henkilöstövaikutuksia. Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi oleskeluluvan muoto. Lupahakemukset käsiteltäisiin jo toimivassa viranomaisorganisaatiossa.

2. Asian valmistelu

Maahanmuutto- ja pakolaispoliittinen toimikunta on mietinnössään (komiteanmietintö 1997:5) ehdottanut ulkomaalaislakiin säännöstä tilapäisestä suojelusta. Valtioneuvoston 16 päivänä marraskuuta 1997 hyväksymä periaatepäätös hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi sisältää suuntaviivat tilapäistä suojelua koskeville säännöksille.

Hallituksen esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä. Esityksestä on pyydetty lausunnot valtioneuvoston kanslialta, ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, työministeriöltä, ympäristöministeriöltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, korkeimmalta hallinto-oikeudelta, Uudenmaan lääninoikeudelta (sittemmin Helsingin hallinto-oikeus), ulkomaalaisvirastolta, ulkomaalaisvaltuutetulta, Suomen Kuntaliitolta ja Pakolaisneuvonta ry:ltä.

3. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja

Tilapäisen suojelun antaminen edellyttää myös suojelua saavien toimeentulon ja huolenpidon järjestämistä. Samaan aikaan tämän esityksen kanssa on tarkoitus antaa eduskunnan käsiteltäväksi hallituksen esitys laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain (493/1999) muuttamisesta. Esityksessä lakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset vastaanoton järjestämisestä Suomessa tilapäistä suojelua saaville ulkomaalaisille. Vastaanotto järjestettäisiin pääosin samantasoisena kuin nykyinen turvapaikanhakijoiden vastaanotto. Tilapäistä suojelua saavilla ulkomaalaisilla olisi kuitenkin laajempi oikeus terveydenhuollon palveluihin. Vastaanottokeskus järjestäisi majoituksen, toimeentulotuen, terveyspalvelut, sosiaalipalveluja, tulkkipalvelut ja muita toimintakykyisenä selviytymisen kannalta tarpeellisia toimenpiteitä.

Euroopan yhteisöjen komissio on kesällä 2000 antanut ehdotuksen neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi (KOM (2000) 303, lopull.).

Komissio on esitellyt ehdotuksensa neuvoston kokouksessa 29 päivänä toukokuuta 2000. Ehdotusta on käsitelty neuvoston alaisessa työryhmässä heinäkuusta 2000.

Komission ehdotuksessa asetetaan vähimmäisvaatimukset, joista jäsenvaltiot voivat poiketa suotuisampaan suuntaan. Tilapäisen suojelun antamisen kokonaiskesto olisi enintään kaksi vuotta. Komissio tekisi ehdotuksen tilapäisen suojelun aloittamisesta, ja neuvosto hyväksyisi sen määräenemmistöllä. Ehdotuksessa määritellään jäsenvaltioiden velvollisuudet tilapäistä suojelua saavia kohtaan (majoitus, toimeentulotuki, koulutus, työskentely, perheen yhdistäminen). Ehdotuksessa on säännökset palauttamisesta, pääsystä turvapaikkamenettelyyn ja jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä.

4. Tarkemmat säännökset

Ulkomaalaisasetuksen liitteenä olevaan taulukkoon, joka sisältää oleskelun luonnetta kuvaavan kirjain-numeroyhdistelmän, lisättäisiin tilapäistä suojelua varten uusi statusmerkintä.

5. Voimaantulo

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

6. Säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetaan ulkomaalaislakiin lisättäviksi säännökset oleskeluluvan myöntämisestä tilapäisen suojelun perusteella ja tietyistä kyseisen oleskeluluvan saajan oikeuksista ja velvollisuuksista. Valtioneuvosto määrittelisi asetuksella väestöryhmän, jolle tilapäistä suojelua annetaan, sekä ajanjakson, jolloin oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella myönnetään.

Perustuslain 80 §:n 1 momentti sisältää asetuksenantovallan aineellista alaa rajoittavan säännöksen, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain 9 §:n 4 momentissa on säännös, jonka mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Perustuslain 21 §:ssä säädetään oikeusturvasta.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta ulkomaalaislakiin lisättäväksi ehdotetun 34 d §:n mukaista säädettyä asetuksenantovaltuutta voidaan tarkastella ainakin sen suhteen, sisältyvätkö valtuudessa tarkoitettua asiaa koskevat perussäännökset lakiin ja ovatko asiat merkitykseltään asetuksen tasolle kuuluvia.

Ehdotetussa 34 d §:ssä säädettäisiin tilapäisen suojelun antamisen perusteista. Pykälän 1 momentissa määritellään tilanne, jossa tilapäisen suojelun antaminen tulee kyseeseen. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että tilapäisen suojelun kokonaiskesto on yhteensä enintään kaksi vuotta Pykälän 2 momentissa annetaan valtioneuvostolle valtuus arvioida tarkemmin 1 momentissa olevan tilanteen olemassaolo ja määritellä tarkemmin, minkä väestöryhmän tilanne täyttää laissa edellytetyt vaatimukset. Taustalla on sekin ajatus, että oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella myönnetään vain erikseen määritellyissä kriisitilanteissa ja ettei jokapäiväisessä yksittäistapauksittaisessa lupaharkinnassa ryhdyttäisi myöntämään oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi, että valtioneuvosto määrittelee asetuksella tilapäisen suojelun antamisen ajalliset kehykset kussakin tilanteessa. Tilapäiselle suojelulle on olennaista juuri suojelun tarpeen tilapäisyys ja lyhytaikaisuus. Jos suojelun tarve on kahta vuotta pidempi, on etsittävä pysyvämpi ratkaisu.

Ehdotetussa 34 f §:ssä annetaan valtioneuvostolle valtuus antaa asetuksella tarkempia säännöksiä turvapaikkahakemusten käsittelyn keskeyttämisestä. Hakemusten käsittelyn keskeyttämisessä voimavarojen käytön ohessa merkitystä on arviolla kansainvälisen yhteisön toimista selkkauksen ratkaisemiseksi ja muiden maiden linjauksilla. Koska kyseessä on pitkälti poliittinen kysymys ja tarkoituksenmukaisuuskysymys, päätös turvapaikkahakemusten käsittelyn keskeyttämisestä tai keskeyttämättä jättämisestä sopii parhaiten tehtäväksi poliittisella tasolla.

Ehdotettujen asetuksenantovaltuuksien katsotaan täyttävän perustuslain 80 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 4 momentissa säädetyt vaatimukset. Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädettäisiin laissa, ja valtioneuvoston asetuksessa säädettäisiin tarkemmin perusteiden soveltamisesta konkreettisessa tilanteessa.

Esityksessä ehdotetaan, että kun ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella, hänen esittämänsä turvapaikkahakemuksen käsittelyä voidaan lykätä tilapäisen suojelun ajaksi, eikä hän saa valittaa myönteisestä oleskelulupapäätöksestä. Tätä sääntelyä tulee tarkastella oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n kannalta. Pykälän 1 momentissa turvataan yhtäältä yksilön oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Toiseksi tässä momentissa turvataan yksilön oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan siinä erikseen mainitut oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta sekä muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Tilapäistä suojelua koskevan menettelyn yhtenä tavoitteena on pyrkiä vakiinnuttamaan mahdollisimman nopeasti tilapäistä suojelua hakevan oikeusasema ja hänen tilanteensa. Jos joukkopakoon osallistuvaa käsitellään pelkästään turvapaikanhakijana ja hakijoita on paljon, turvapaikkahakemuksen käsittelyyn saattaa kulua kohtuuttoman paljon aikaa. Päätöksen odottaminen ei ole hakijan kannalta yleensäkään ihanteellinen tilanne.

Kun ulkomaalainen tulee Suomeen joukkopaon seurauksena, hän voi pyytää tilapäistä suojelua tai hakea myös turvapaikkaa. Jos hänelle myönnetään oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella, päätös on hänelle myönteinen. Toisaalta hän ei saa heti vastausta hakemukseensa kokonaisuudessaan, jos hän on hakenut myös turvapaikkaa. Vaikka yleinen muutoksenhakuoikeus on pääperiaate, oikeus muutoksenhakuun tässä tilanteessa hakijalle myönteiseen ratkaisuun ei ole kuitenkaan hänen oikeusturvansa kannalta välttämätön. Päätöstä turvapaikkahakemuksesta ei ole annettu, joten valituskelpoista päätöstäkään ei tältä osin ole olemassa.

Turvapaikkahakemuksen käsittelyn lykkäystä voidaan tarkastella myös sen suhteen, että perustuslain mukaan asian käsittelyn tulisi tapahtua viranomaisessa ilman aiheetonta viivytystä. Kahden vuoden lykkäys ei ole tavattoman pitkä, jos otetaan huomioon aikaisemmat kokemukset turvapaikkahakemusten yleisistä käsittelyajoista Suomessa tilanteessa, jossa turvapaikanhakijoita on paljon. Toiseksi jos hakija on paennut konfliktia, jonka oletetaan olevan lyhytaikainen, hänen asemansa voi tilanteen konfliktialueella muututtua paremmaksi olla aivan erilainen kuin maahan saapumisen aikaan. Sen vuoksi turvapaikkahakemuksen ratkaiseminen vasta tilanteen vakiintumisen jälkeen on turvapaikan tarpeen kannalta perustellumpi ratkaisu. Voidaan myös katsoa, että turvapaikkahakemuksen käsittelyn lykkääminen ei näin ollen ole aiheetonta. Ulkomaalaisen oikeusaseman kannalta on toisaalta edullista, että hän saa lyhyessä ajassa asemansa vakiinnutetuksi ja odotusaikana lisäksi etuja, joita hänellä turvapaikanhakijana ei ole, kuten oikeus työntekoon heti ja perheensä saamiseen maahan.

Perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) perusteella perustuslain 21 §:ssä edellytetään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. On katsottava, että ehdotettu menettely kokonaisuutena katsoen täyttää perustuslain 21 §:ssä säädetyt vaatimukset

Edellä mainitun perusteella lakiehdotus voidaan käsitellä perustuslain 72 §:n mukaisessa tavallisessa käsittelyjärjestyksessä. Hallitus esittää kuitenkin, että säätämisjärjestyskysymyksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki ulkomaalaislain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 22 päivänä helmikuuta 1991 annetun ulkomaalaislain (378/1991) 18 c §:n 1 momentti, 25 §:n 1 momentin 2 kohdan c alakohta, 53 a §:n 1 momentti sekä 57 §:n 2 ja 3 momentti,

sellaisina kuin niistä ovat 18 c §:n 1 momentti, 53 a §:n 1 momentti ja 57 §:n 3 momentti laissa 537/1999 ja 57 §:n 2 momentti laissa 648/2000, sekä

lisätään lakiin uusi 34 d―34 f § ja 55 §:ään, sellaisena kuin se on mainitussa laissa 537/1999, uusi 2 momentti seuraavasti:

18 c §
Edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle ulkomailla olevalle henkilölle perhesiteen perusteella

Suomessa asuvan ulkomaalaisen, joka on saanut oleskeluluvan pakolaisuuden, suojelun tarpeen taikka tilapäisen suojelun perusteella, tai Suomessa asuvan Suomen taikka muun pohjoismaan kansalaisen perheenjäsenelle myönnetään oleskelulupa, jollei luvan myöntämistä vastaan ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvia taikka muita painavia syitä. Oleskeluluvan myöntäminen ratkaistaan ottaen huomioon kaikki asiassa ilmenevät seikat kokonaisuudessaan. Kokonaisharkinnassa otetaan myös huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin kolmanteen maahan viettämään perhe-elämää, jos hänen perhesiteidensä voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.


25 §
Työlupavelvollisuudesta vapautetut

Työlupaa ei tarvitse ulkomaalainen:

2) joka on saanut määräaikaisen oleskeluluvan ja:

c) joka on 35 §:ssä tarkoitettu pakolainen taikka joka on saanut oleskeluluvan 31 §:n mukaan suojelun tarpeen tai 34 e §:n mukaan tilapäisen suojelun perusteella.


34 d §
Tilapäinen suojelu

Tilapäistä suojelua voidaan antaa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevalle ulkomaalaiselle, jonka turvallinen paluu kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa ei ole mahdollinen sen vuoksi, että maasta tai sen lähialueilta on tapahtunut ihmisten joukkopako aseellisen selkkauksen tai muun väkivaltatilanteen taikka ympäristökatastrofin vuoksi. Tilapäisen suojelun antaminen edellyttää, että suojelun tarve voidaan arvioida lyhytaikaiseksi. Tilapäisen suojelun kesto on yhteensä enintään kaksi vuotta.

Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset tilapäisen suojelun käyttöönottamisesta. Asetuksessa määritellään väestöryhmä, johon tilapäistä suojelua voidaan soveltaa, sekä ajanjakso, jolloin oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella voidaan myöntää.

34 e §
Oleskeluluvan myöntäminen tilapäisen suojelun perusteella

Tilapäisen suojelun tarpeessa olevalle ulkomaalaiselle voidaan myöntää tilapäisluonteinen oleskelulupa enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan.

Ulkomaalaisvirasto myöntää ensimmäisen oleskeluluvan. Jos suojelun tarve jatkuu, poliisi myöntää uuden oleskeluluvan enintään siihen saakka, kun tilapäiselle suojelulle valtioneuvoston asetuksessa säädetty ajanjakso päättyy.

Oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella voidaan jättää myöntämättä, jos ulkomaalaisen katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle taikka jos on perusteltua syytä epäillä hänen syyllistyneen pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) 1 artiklan F kappaleessa tarkoitettuun tekoon.

34 f §
Tilapäistä suojelua saavan ulkomaalaisen turvapaikkahakemuksen käsittely

Ulkomaalaisen tekemän turvapaikkahakemuksen käsittely voidaan keskeyttää siksi ajaksi, jonka hänelle tilapäisen suojelun perusteella myönnetty oleskelulupa on voimassa. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä turvapaikkahakemusten käsittelyn keskeyttämisestä. Turvapaikkahakemus on kuitenkin otettava käsiteltäväksi, jos tilapäisen suojelun kestäessä tulee vireille menettely hakijan poistamiseksi maasta.

Tilapäisen suojelun päätyttyä turvapaikkahakemuksen käsittely raukeaa, jos hakija ei ulkomaalaisviraston häneltä sitä kirjallisesti tiedusteltua ilmoita, että hän haluaa turvapaikkahakemuksensa käsittelyä.

Turvapaikkahakemuksen käsittely raukeaa, jos ulkomaalainen tilapäisen suojelun perusteella myönnetyn oleskeluluvan voimassa ollessa tai sen voimassaoloajan päätyttyä peruuttaa turvapaikkahakemuksensa tai muuttaa maasta pois.

53 a §
Henkilötuntomerkkien ottaminen

Poliisimies tai passintarkastaja saa tunnistamista ja rekisteröintiä varten ottaa sormenjäljet, valokuvan sekä muut henkilötuntomerkit ulkomaalaisesta:

1) joka on hakenut turvapaikkaa tai oleskelulupaa suojelun tarpeen tai tilapäisen suojelun perusteella;

2) joka on hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella;

3) joka on määrätty käännytettäväksi tai maasta karkotettavaksi; taikka

4) jonka henkilöllisyys on epäselvä.


55 §
Muutoksenhaku passintarkastusviranomaisen tai poliisin päätökseen

Poliisin 34 e §:n nojalla tekemään päätökseen, jolla oleskelulupa on myönnetty, ei saa hakea muutosta valittamalla.

57 §
Muutoksenhaku ulkomaalaisviraston päätökseen

Ulkomaalainen, joka on tyytymätön ulkomaalaisviraston turvapaikkaa taikka suojelun tarpeen tai tilapäisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevaan päätökseen tai näihin liittyvään ulkomaalaisviraston käännyttämistä koskevaan päätökseen taikka pakolaisuuden lakkaamista koskevaan päätökseen, saa valittaa päätöksestä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Valitus tehdään Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Valittaa ei kuitenkaan saa ulkomaalaisviraston päätöksestä:

1) jolla viisumi tai oleskelulupa on peruutettu ennen kuin ulkomaalainen on saapunut maahan;

2) jolla hakijalle on myönnetty oleskelulupa 34 e §:n nojalla;

3) jossa asian on todettu raukeavan 34 f §:n 2 momentin nojalla; taikka

4) jossa asian on todettu raukeavan sen johdosta, että hakija on peruuttanut hakemuksensa tai todennäköisesti muuttanut pois Suomesta.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 28 päivänä maaliskuuta 2001

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Sisäasiainministeri
Ville Itälä

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.