HE 192/2000

1.1.Valtio merkittävä yhtiöomistaja Suomessa

Valtio on edelleen merkittävä yhtiöomistaja Suomessa. Tällä hetkellä valtiolla on huomattavia osakeomistuksia 43 merkittävässä yhtiössä, joista 29 on valtion enemmistöomistuksessa. Valtion osakeomistusten tämänhetkinen käypä arvo on noin 140 miljardia markkaa (noin 23 miljardia euroa). Pörssiyhtiöissä osakkeiden käypä arvo perustuu niiden markkina-arvoon, joka heilahtelee osakekurssien vaihtelun seurauksena. Runsaan kymmenen vuoden yksityistämisprosessin aikana valtiosta on tullut merkittävä pörssiyhtiöomistaja, jonka salkussa on kaiken kaikkiaan 10 pörssiyhtiön osakkeita.

Valtion merkittävä yhtiöomistus on maassamme syntynyt elinkeino- ja yhteiskuntapoliittisista tarpeista. Valtio on ottanut kantaakseen yrittäjäriskin, koska yksityinen sektori ei ole ollut siihen kykenevä ja/tai halukas. Valtion yritystoiminnalla on tähdätty lähinnä maamme raaka-aineiden hyödyntämiseen, kansantalouden infrastruktuurin kehittämiseen, omavaraisuuden aikaansaamiseen ja ylläpitämiseen kansantaloutemme kannalta tärkeillä aloilla, maamme idänkaupan kehittämiseen, maamme teollisen ja muun yritystoiminnan rahoituksen turvaamiseen sekä elinkeinotoiminnan kehityksen alueelliseen tasapainottamiseen.

Valtion yrityksillä on siis ollut keskeinen rooli maamme teollistamisessa ja koko kansantalouden kehittämisessä. Nyt kun kansantalouden teollinen perusta ja infrastruktuuri ovat olemassa, idänkauppa on muuttanut kokonaan luonnettaan Neuvostoliiton romahdettua ja kansantalouden omavaraisuustarpeiden hoitaminen ei vaadi valtion yrittäjätoimintaa, on useimman valtion omistaman yrityksen rooli myös olennaisesti muuttunut. Suuri osa näistä yrityksistä toimii tällä hetkellä kansainvälisessä kilpailuympäristössä, jossa menestymisen ehtoja ovat liiketaloudellisten periaatteiden noudattaminen ja riittävän kilpailukyvyn ja kannattavuuden ylläpitäminen. Valtion omistamia, normaalia liiketoimintaa harjoittavia yrityksiä ei voida enää käyttää perinteisessä mielessä valtion elinkeinopolitiikan välineinä. Näillä yhtiöillä on kuitenkin edelleenkin huomattava elinkeinopoliittinen merkitys. Valtio voi vaikuttaa omistamiensa yhtiöiden kehitykseen, mutta vaikuttaminen tapahtuu pääsääntöisesti yhtiökokousten ja yhtiöiden hallintoelimiin osallistumisen kautta osakeyhtiölain ja muun yhtiölainsäädännön puitteissa.

Nykyinen hallitus määritteli vuoden 1999 syyskuussa tekemässään valtioneuvoston periaatepäätöksessä valtion omistajapolitiikan linjat. Kannattavuusvaatimus on ensisijainen ja ehdoton. Terveellä liiketaloudellisella pohjalla harjoitettava liiketoiminta edellyttää, että yhtiöt eivät ylläpidä tuotantoyksiköitä tai tuotelinjoja, joilla ei pitkällä tähtäyksellä ole edellytyksiä muodostua kannattaviksi. Kannattavuuden ja kilpailukyvyn ylläpitäminen on viime vuosina vaatinut usein rakennejärjestelytoimenpiteitä, joiden kautta yhtiöt ovat keskittäneet resurssejaan ja osaamistaan ydinliiketoimintoihin ja samalla mahdollisesti luopuneet sivuliiketoiminnoistaan, karsineet "rönsyjään". Osallistumalla markkinoilla meneillään olevaan rakennekehitykseen (konsolidoitumiskehitys) valtion omistamat yhtiöt ovat varmistaneet ja parantaneet kehitysedellytyksiä avautuvilla markkinoilla ja kovenevan kilpailun olosuhteissa.

Myös jatkossa on varauduttava siihen, että kilpailukyvyn ja kannattavuuden turvaaminen vaatii osallistumista toimialajärjestelyihin. Tämä vaatii muun muassa, että valtio-omistajan puolella on riittävä valmius tehdä nopeasti ja joustavasti omistusjärjestelyjä, jotka ovat valtion omistamien yhtiöiden ja omistusten arvon kehityksen kannalta perusteltuja tai jopa välttämättömiä. Valmius tarkoittaa lähinnä sitä, että eduskunta on hyväksynyt etukäteen riittävät valtuudet ja samalla riittävän liikkumavaran valtioneuvoston toimenpiteille, joiden seurauksena valtion suora omistusosuus valtionyhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä voi alentua tiettyyn rajaan saakka.

Laki valtion osakasvallan käytöstä (740/91) edellyttää eduskunnan hyväksyntää valtioneuvoston toimenpiteille, joiden seurauksena luovutaan valtion määräenemmistöasemasta (vähintään 2/3 osakkeista ja äänistä), valtion määräysvallasta (yli 50 % äänistä) ja/tai valtion määrävähemmistöasemasta (vähintään 1/3 osakkeista ja äänistä). Tällä hetkellä valtiolla on kuudessa merkittävässä yhtiössä, kuten Stora Enso Oyj:ssä, Metso Oyj:ssä ja Partek Oyj Abp:ssä, omistusosuus, joka on pienempi kuin 1/3. Valtio on Stora Ensossa 14,8 %:n osuudella ja Partekissa 30,2 %:n osuudella suurin ja Metsossa 11,6 %:n osuudella toiseksi suurin omistaja. Merkittävänä vähemmistöosakkaana valtiolla on edelleen mahdollisuus ratkaisevasti vaikuttaa em. yhtiöiden päätöksiin ja kehitykseen. Se, kuinka suureksi valtion omistusosuus tulee mitoittaa mentäessä alle yhden kolmanneksen, riippuu muun muassa yhtiön muusta omistusrakenteesta. Mitä laaja-alaisempi se on sitä pienemmällä omistusosuudella valtio yleensä säilyttää suurimman ja vaikutusvaltaisimman omistajan aseman.

1.2.Valtion omistuksen tarpeen ja merkityksen arviointi

Valtion omistajapolitiikkaa koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan valtion omistamat yhtiöt voidaan periaatteessa jakaa kolmeen ryhmään seuraavasti:

1) yhtiöt, jotka toteuttavat valtion erityistehtävää (esim. erityisrahoitusyhtiöt),

2) muut valtiolle strategisesti tärkeät yhtiöt, joilla on huomattava merkitys maamme yhteiskunnan ja/tai kansantalouden kehityksessä,

3) yhtiöt, joissa valtiolla on pääasiassa sijoittajaintressi.

Ensimmäisessä ryhmässä valtio-omistajan intressi muodostuu yksinomaan tai lähes kokonaan yhteiskunnallisesta, kansantaloudellisesta tms. erityisintressistä ja sijoittajaintressi on olematon taikka hyvin vähäinen. Tällaisten valtionyhtiöiden toimintaa säätelee yleensä osakeyhtiölain lisäksi erityislainsäädäntö, jossa on määritelty yhtiön tehtävät ja tavoitteet. Tähän ryhmään kuuluvat yhtiöt tulevat valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan aina olemaan valtion määräysvallassa, useimmiten valtion sataprosenttisessa omistuksessa, koska ne toimivat yleensä valtion elinkeino- tai muun politiikan instrumentteina.

Toisessa ryhmässä ovat valtio-omistajan kannalta olennaisia sekä sijoittaja- että erityisintressi. Yleensä nämä yhtiöt toimivat täysin vastaavanlaisten yksityisten osakeyhtiöiden tavoin normaalissa kilpailuympäristössä joutuen noudattamaan alalle tyypillisiä kannattavuus- ja tuottotavoitteita kaupallisin ehdoin. Valtion erityisintressi voidaan ottaa huomioon valtion omistusosuuden mitoituksessa ja tarvittaessa tuottotavoitteiden asettamisessa siinä määrin kuin se on EU-säännösten puitteissa mahdollista. Valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan tähän ryhmään kuuluvissa yhtiöissä valtion merkittävä omistus on yleensä perusteltu.

Kolmannessa ryhmässä valtio-omistajan intressi yhtiötä kohtaan muodostuu pääsääntöisesti sijoittajanäkökulmasta. Valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan tähän ryhmään kuuluvissa yhtiöissä valtiolle voi yleensä riittää merkittävä vähemmistöosakkuus, joko määrävähemmistöasema (vähintään 1/3 osakkeista ja äänistä) tai pienempi mutta kuitenkin merkittävä omistusosuus, taikka valtio voi luopua omistuksistaan kokonaan.

Tässä yhteydessä tarkoitus kuitenkin pääsääntöisesti on, ettei valtio luovu omistuksistaan kokonaan, vaan säilyttää myös kolmannessa ryhmässä lähivuosina merkittävän vähemmistöosakkuuden, jonka suuruus on 10―30% yhtiön muusta omistusrakenteesta riippuen. Tälläkin omistusosuudella valtio olisi yleensä suurin taikka yksi suurimmista omistajista.

Luvussa 1.5. pyritään arvioimaan, minkälaisia eduskunnan lisävaltuuksia tarvitaan valtioneuvostolle 5 valtionyhtiössä ja 2 valtion osakkuusyhtiössä mahdollisia omistusrakenteen muutoksia ja omistusjärjestelyjä varten. Arvion lähtökohtana on yhtiökohtainen harkinta valtion omistuksen mitoitustarpeesta eri yhtiöissä.

1.3.Aikaisempi käytäntö lisävaltuuksien hakemisessa ja niiden käytössä

Lisävaltuuksien hakeminen eduskunnalta riittävän ajoissa etukäteen on tavanomainen käytäntö, jota hallitukset ovat noudattaneet 1990-luvun alusta alkaen. Lisävaltuuksia ei ole käytetty välittömästi valtion osakkeiden myyntiin eikä omistusjärjestelyihin vaan vuosien kuluessa yhtiökohtaisen harkinnan mukaan ja markkinatilanne ja -näkymät huomioon ottaen. Esimerkkinä voidaan mainita vuoden 1991 syksyn lisätalousarviossa eduskunnalta haetut ja saadut lisävaltuudet valtioneuvoston toimenpiteille, joiden seurauksena valtion omistusosuutta Enso-Gutzeit Oy:ssä, Outokumpu Oy:ssä, Valmet Oy:ssä ja Veitsiluoto Oy:ssä voitiin alentaa. Näitä tuolloin saatuja lisävaltuuksia, täydennettynä myöhemmin eduskunnalta saaduilla valtuuksilla, on viime vuosikymmenen aikana käytetty pääasiassa toimialajärjestelyihin, joiden tuloksena syntyivät Enso Oy ja sittemmin Stora Enso Oyj ja Metso Oyj.

Toisena esimerkkinä voidaan mainita eduskunnan lisävaltuuksien hakeminen ja saanti vuoden 1994 III lisätalousarvion yhteydessä Rautaruukki Oyj:n ja Kemira Oyj:n osalta. Rautaruukkia varten hankittuja lisävaltuuksia toimenpiteille, joiden seurauksena voitiin luopua yhtiössä valtion määräysvallasta, käytettiin vasta vuonna 1997. Kemiraa koskevia lisävaltuuksia luopua valtion kahden kolmanneksen määräenemmistöasemasta käytettiin vuonna 1996. Kemiran osalta haettiin ja saatiin eduskunnan hyväksyntä valtioneuvoston toimenpiteille, joiden seurauksena valtio voi luopua yhtiössä määräysvallasta, vuoden 1996 III lisätalousarviossa. Toistaiseksi näitä lisävaltuuksia ei ole käytetty, koska siihen ei ole ollut riittäviä perusteita.

Eduskunnan hyväksymien valtuuksien puitteissa hallitukset ovat toteuttaneet yhteensä 37 omistuspohjan muutos- ja omistusjärjestelyoperaatiota vuosien 1991―2000 aikana. Näistä omistusjärjestelyjen määrä on ollut 11 kappaletta, osakemyyntejä ja -anteja markkinoilla 16 kappaletta ja osakkeiden myyntejä strategisille omistajille 10 kappaletta.

Samalla tavalla yhtiökohtaista harkintaa noudattaen on tarkoitus käyttää myös tässä yhteydessä eduskunnalta pyydettäviä lisävaltuuksia. Tarkoitus on luoda riittävät valmiudet, joita voidaan nopeasti ja joustavasti hyväksikäyttää perusteltujen omistusratkaisujen toteuttamiseksi valtion omistajaedun mukaisesti, kun yhtiöiden taloudellinen tilanne ja markkinaolosuhteet antavat siihen mahdollisuuden.

1.4.Hallinnon kehittäminen ja henkilöstön asema

Valtion omistamien yhtiöiden omistuspohjaa muutettaessa yhtiöiden hallinnon kehittämisessä noudatetaan niitä periaatteita, jotka nykyinen hallitus on hyväksynyt 16.9.1999 tekemässä valtioneuvoston periaatepäätöksessä ja 30.5.2000 tekemässään täydentävässä valtioneuvoston periaatepäätöksessä. Näiden periaatepäätösten mukaan:

― Kun valtiolla on vain tai lähes ainoastaan sijoittajaintressi yhtiössä, ei hallintoneuvosto ole perusteltu toimielin. Siinä tapauksessa, että sijoittajaintressin ohella valtiolla on yhtiöissä myös merkittävää yhteiskunnallista, kansantaloudellista yms. intressiä, voidaan pitää tarkoituksenmukaisena sellaista hallintoneuvostoa, jonka tehtävät ovat vain valvonnallisia eli rajautuvat osakeyhtiölain mukaisiin vähimmäistehtäviin.

― Omistajaohjauksen kannalta keskeisin elin valtionyhtiöissä on yhtiön hallitus, jonka jäseniksi pääsääntöisesti valitaan yhtiön ulkopuolisia asiantuntijoita. Yhtiöstä vastuussa olevalla ministeriöllä (vastuuministeriö) tulee yleensä olla suora edustus valtionyhtiön hallituksessa.

― Hallintoa uudistettaessa henkilöstön asema ja riittävät vaikutusmahdollisuudet turvataan. Henkilöstön edustaja(t) valitaan ensisijaisesti yhtiön hallintoneuvostoon, tällaisen puuttuessa hallitukseen. Ratkaisut kuitenkin tehdään yhtiökohtaisen harkinnan mukaan ottaen joustavasti huomioon kunkin yhtiön erityisolosuhteet ja -tarpeet.

Omistuspohjaa koskevien ratkaisujen yhteydessä pyritään asianmukaisin tavoin varmistamaan, että myös henkilöstöä informoidaan riittävän ajoissa vireillä olevista toimenpiteistä

Valtioneuvoston em. periaatepäätöksen mukaisesti yhtiön henkilöstölle tai sen muodostamille yhteisöille suunnattavia anteja ja myyntitarjouksia pyritään järjestämään mahdollisimman monen yleisöannin ja/tai valtion osakkeiden myyntitarjouksien yhteydessä.

1.5.Tarvittavat lisävaltuudet eduskunnalta yhtiöittäin